A GUARDA MUNICIPAL E A SEGURANÇA PÚBLICA

Prof. BISMAEL B. MORAES

Professor da Academia de Polícia “Dr. Coriolano Nogueira Cobra”, de São Paulo, e da Faculdade de Direito de Guarulhos. Mestre em Direito Processual pela USP.

CONCEITO

Por que defender a manutenção das Guardas Municipais? Simplesmente, porque é no Município onde as pessoas nascem, criam-se, desenvolvem suas atividades durante a vida inteira e morrem. É no Município onde a imensa maioria dos problemas sociais se manifestam, sendo o lugar em que o Poder Público deve centralizar a melhor prestação de serviço à comunidade como um todo e a cada indivíduo. Destarte, como não se pode viver sem segurança - para o trabalho, a escola, o lazer e tantas outras ocupações individuais e coletivas - uma pergunta se faz oportuna: É correto que os Municípios - hoje, cerca de seis mil em todo o Brasil -, com sua enorme gama de responsabilidades e com sua inegável influência política, não possam incrementar um bom sistema de policiamento preventivo, por suas Guardas Municipais, atendendo aos reclamos de seus munícipes?

A POLÍCIA SE ORIGINA DA CIDADE

Como é sabido pelos pesquisadores, o termo polícia, originário do grego “politéia”, passando para o latim “politia”, representava o conjunto de leis ou regras impostas ao cidadão (de cidade, “civitate”), com o fito de assegurar a moral, a ordem e a segurança, ou significando também a limpeza, a organização, a civilidade, visando, enfim, à tranqüilidade e a segurança do grupo social.

Com maior nitidez, verifica-se que foi no antigo Egito onde apareceu a figura de alguém que exercia as funções de segurança nas ruas e praças, para evitar infrações. Registra o pesquisador Marcel Le Clère (História Breve da Polícia. Ed.Verbo, Lisboa, 1965, p.13/14) que, na antigüidade chinesa, era destinado um funcionário da Polícia para cada uma das cidades importantes, com a função de lembrar a todos as prescrições da lei e de registrar os habitantes e vigiar as pessoas duvidosas. E tais funcionários prestavam contas ao chefe do bairro, que estava sob ordens diretas de um magistrado incumbido da ordem pública.

O Desembargador Antonio de Paula (Do Direito Policial, Ed. A Noite, Rio, 1948, p.7) registra as instituições de polícia no Direito Romano, afirmando que o edil outra coisa não era senão um funcionário policial. Em Roma - explica o Prof. Le Clère -, o Rei Numa criou os “questores”, que, assistidos por edis, velavam pela manutenção da ordem etc. Mais tarde, foi nomeado um prefeito da cidade, que dispunha de todos os poderes de polícia em Roma, tendo sido Agripa o primeiro titular... (Obra citada, p.15).

O antigo Ministro do STF e professor João Mendes Júnior (Processo Criminal Brasileiro. Ed. Freitas Bastos, Vol..l, p. 122/3) diz que, ao tempo das Ordenações Afonsinas, em Portugal, a Polícia Administrativa era confiada a vereadores e almotacés. A Polícia noturna estava a cargo do alcaide das vilas; e, durante o dia, o alcaide devia proceder às prisões, sempre com mandado do juiz.

Ainda, registra o oficial pesquisador Luiz Sebastião Malvasio (Resumo Histórico da Polícia Militar, Ed. Tipografia SI/PM, 1972, p. 21) que, no Brasil, por ato do Barão de Monte Alegre, em 16-4-1842, cabia às Câmaras Municipais a missão de alistar e distribuir os soldados da Guarda Policial...

Como é simples verificar, com base em apenas alguns registros históricos, a origem da Polícia está profundamente ligada às cidades, tendo o policiamento municipal a participação direta dos edis (vereadores) e dos alcaides (prefeitos), conhecedores do que é mais útil à comunidade local.

EXTINÇÃO DAS GUARDAS CIVIS DO BRASIL

Dando-se um breve salto na história, chegando-se a datas mais recentes, descobre-se que foram os problemas da falta de segurança na cidade de São Paulo que levaram o Governo Carlos de Campos a criar, com a Lei n° 2142, a 22 de outubro de 1926, a Guarda Civil, nos moldes da antiga polícia de Londres, uniformizada, hierarquizada, mas tipicamente civil, para o patrulhamento das ruas e o trato com o público. Aprovada na Capital, passou a ser sinônimo de progresso para qualquer cidade do Interior o fato de contar com unidades da Guarda Civil. Assim, ela serviu de padrão para outras capitais brasileiras e até para alguns países da América Latina. Mas as Guardas Civis do Brasil (já existentes em 16 Estados), numa verdadeira intervenção federal nos governos estaduais, com um golpe de total desprezo peta segurança da coletividade, foram extintas pelo Decreto-Lei n° 1072, de 30 de dezembro de 1969, assinado pelo General-Presidente Garrastazu Médici, tendo como Chefe da Casa Militar o General-de-Brigada João Baptista Figueiredo, ex-Comandante da Força Pública do Estado de São Paulo!

GUARDA MUNICIPAL

Antes de tudo, deve-se fazer um registro, independentemente de cores políticas: coube a um político que fora cassado pela Revolução de 64 - o ex-Presidente Jânio Quadros (o mesmo que criou a Polícia Feminina, no Brasil, quando era Governador do Estado de São Paulo, nos anos 50) - a iniciativa, contrariando vozes de outras corporações fardadas, de criar a Guarda Civil Metropolitana de São Paulo, pela Lei Municipal n° 10.115/1986, nos moldes da antiga Guarda Civil extinta pela ditadura. E só depois viria a Assembléia Nacional Constituinte de 1987/1988.

Assim, quase 20 anos depois de extintas as Guardas Civis, e com a militarização de seus integrantes, chegou-se à redemocratização do Brasil, e os Constituintes de 1988, então, fizeram incluir, no capítulo “Da Segurança Pública” (art. l44. da Lei Maior), o parágrafo 8°, dizendo: “Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”. Guarde-se este final: “conforme dispuser a lei”.

Já foi um progresso. Mas isso tem sido objeto de pressões corporativas, por medo de que as GMs venham a prestar o serviço de segurança esperado pelos munícipes. Aliás, se dependesse do Conselho Nacional dos Comandantes-Gerais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, em proposta de revisão constitucional de 1993, as GMs já teriam saído daquele parágrafo 8°. Naquele documento, os comandantes rechaçaram as Guardas Municipais, propondo sua retirada do capítulo referente à Segurança Pública, na Constituição, mandando-as para o capítulo “Dos Municípios”, dizendo que a finalidade dessas Guardas não é de “serviço policial” e que, assim, elas deveriam sair da Segurança, para não ensejar “interpretações tendentes à municipalização dos serviços policiais”.

Ora, se comandantes-gerais fazem um documento de tal ordem, enviando-o aos congressistas, qual seria o homem comum, prefeito ou vereador, desta ou daquela cidade, que iria se opor a isto, se até “doutores” já não se lembram de que houve uma Guarda Civil, em São Paulo, que prestava um serviço de policiamento quase perfeito para a coletividade, e que foi extinta pela ditadura, em 1969?

Mas, aí estão as Guardas Municipais, procurando se firmar no conceito e no serviço dos munícipes. Todavia, para terem sucesso, não devem imitar seus opositores e muito menos bancar “mocinhos de cinema”. Deverão se esforçar para que sejam vistas como uma forma moderna de policia à disposição da comunidade.

DESCONHECIMENTO

Com a extinção das Guardas Civis, em 1969, e a transformação de seus integrantes em policiais militares, destruindo-se uma filosofia de policiamento preventivo que deu certo, é triste verificar que, hoje, podem ser encontradas pessoas com 40 ou mais anos de idade, algumas até com grau de Doutor por defesa de teses nas universidades, e mesmo oficiais superiores das Forças Armadas (que, naquela época - cerca de 30 anos atrás - ainda eram crianças), desconhecendo a origem e a importância de uma polícia civil uniformizada; hierarquizada, disciplinada e de carreira única (todos começavam por baixo e subiam pelo trabalho e pelo estudo), preparada unicamente para o policiamento preventivo das ruas, do trânsito, das escolas, dos estádios, das repartições públicas, dos locais de lazer e, principalmente, com a formação para se identificar com o povo a que servia, tendo uma especial simpatia pelas crianças.

Para recuperar o tempo perdido e a confiança da todos, as novas Guardas Civis (Municipais) têm um caminho árduo pela frente, até que sejam conhecidas pelo que fazem e, conseqüentemente, respeitadas pelos munícipes. Para isso, deverão buscar identidade própria - como boa polícia municipal, sem quartel, mas com unidades e Guardas, de fato, a serviço da comunidade, - sem copiar modelos de polícias fardadas que falharam, nem procurar, com faixas e “slogans” batidos, vender uma imagem. que não corresponda ao que o cidadão espera. Isso, para evitar que, pelo desconhecimento de muitas autoridades dos Três Poderes em relação ao serviço de polícia preventiva que as GMs podem prestar, sejam elas descuradas pelos Prefeitos, quando não extintas pela pressão de “outras corporações” sobre os Chefes de Executivo Municipais (como aconteceu, por exemplo, com a Guarda Municipal de uma das grandes cidades do nordeste - Campina Grande, no Estado da Paraíba - , em que o atual Prefeito, sob argumentação de inimigos declarados da jovem e bem montada GCM, resolveu extingui-la).

PROJETOS DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO - PECs

Atualmente, há vários Projetos de Emenda à Constituição - PECs - em tramitação no Congresso, uns possibilitando maior independência ao trabalho das Guardas Municipais, e outros procurando restringir-lhes o raio de ação, e alguns até pretendendo subordiná-las às PMs dos Estados. Dentre os muitos Projetos, anotamos estes: PEC n° 00095/95, de autoria do deputado Fernando Zupo; PEC n° 00247/95, do deputado Alexandre Ceranto; PEC n° 00328/96, do deputado Jorge Anders; PEC n° 00343/96, também do deputado Jorge Anders; PEC n° 00392/96, do deputado Corauci Sobrinho; PEC n° 00421/96, do deputado José Pinotti; PEC n° 00512/97, do deputado Adhemar de Barros Filho; e a PEC n° 00514/97, da Presidência da República.

Como o parágrafo 8°, do artigo 144, da Lei Maior, ao falar da constituição das GMs, se encerra dizendo: “conforme dispuser a lei” (portanto, lei a ser editada), não podem os senhores Prefeitos e Vereadores, eleitos pelos munícipes pelo voto popular, aceitar “projetos prontos”, à moda “prato feito”, de cima para baixo, sem a discussão e o aval das autoridades municipais, representando as coletividades locais com suas peculiaridades. Devem, assim, ficar atentos para evitar que, no caso do emprego ou da atuação das Guardas Municipais, os Prefeitos fiquem subordinados a ordens externas, perdendo parcela da autonomia do Município em matéria de tanto interesse dos munícipes, como é a segurança pública.

Observe-se que, na recente tentativa do governo federal (PEC-514/97), em desconstitucionalizar os orgãos policiais, retirando-os do texto da Carta Magna (o que, felizmente, não aconteceu, pois trata-se de matéria técnica que requer estudos sérios), a única mudança razoável era em relação às Guardas Municipais, exceto no que dizia respeito à dependência de “lei estadual”: “Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei municipal podendo ainda exercer funções de segurança pública de competência dos Estados, na forma fixada em lei estadual”.

Como se vê, o próprio governo da União reconheceu, em sua mensagem (que parou, por defeitos técnicos) às Guardas Municipais, o poder de exercer funções de segurança pública de competência dos Estados, embora subordinando-o a “forma fixada em lei estadual”.

Mas, nem na Constituição Federal, nem na Constituição do Estado, existe proibição ao Município de exercer, por meios próprios, segurança pública local, no interesse dos munícipes, mesmo porque é “a Segurança Pública dever do Estado, direito e responsabilidade de todos”. Além do mais, o Brasil não é mais uma ditadura, como bem estabelece o artigo 1° da sua constituição: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em um Estado Democrático de Direito”. E toda interpretação que se fizer do texto constitucional, no Estado de Direito, deve ser no interesse da coletividade, e não no interesse desta ou daquela corporação. Por isso, cada pessoa política - União, Estado, Município, Distrito Federal - tem competências próprias, sem subordinação hierárquica entre si, pois, se tal acontecesse, poderia ocorrer intervenção de uma sobre a outra, fazendo letra morta da Constituição.

SEGURANÇA PÚBLICA

De acordo com a Constituição Federal, no seu artigo 144, a segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos (...)”. E, claro, a segurança se realiza por intermédio de vários órgãos policiais. Essa polícia pode ser federal, estadual ou municipal. O que não pode haver é polícia particular, que seria a reunião de jagunços a serviço deste ou daquele chefete ou de seu grupo, sempre contra os cidadãos de bem, em afronta ao Direito. Aliás, já ensinava o grande jurista Pontes de Miranda: “Policiar é ato estatal”.

Ora, estatal é o gênero para tudo o que é público - da União, do Estado ou do Município. Mesmo porque o Município, hoje, é parte integrante do sistema federativo. Observe que a “República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado de Direito Democrático” (Constituição Federal, Artigo 1°)

União, Estados e Municípios são pessoas políticas, cada qual tendo competências constitucionais e legais próprias, não havendo relação de subordinação entre elas. E observe-se, ainda, que os atuais mandatários - Presidente, Governadores e Prefeitos - não mais são retiradas do “bolso do colete” do ditador, mas são escolhidos pela vontade popular nas urnas.

SENTIDO PRÓPRIO DE POLÍCIA

Polícia, em sentido próprio que todos conhecem, como órgão composto por pessoas encarregadas de cumprir e fazer cumprir a lei, para dar segurança e garantir tranqüilidade, sempre foi, continua sendo e será um serviço público por excelência. Não há povo sem Polícia, e não pode haver polícia particular. Polícia, em todas as partes do mundo, é órgão estatal. E estatal, pelo que ensinam os mestre do Direito e pelo que se constata , é tudo que pertence ao Poder Público ( federal, estadual ou municipal ) ou qualquer atividade por ele desenvolvida no interesse coletivo.

O Município, pessoa política e parte integrante da República Federativa do Brasil (como os Estados e o Distrito Federal), com o poder que emana do povo e é exercido pelo Prefeito e pelos Vereadores eleitos, tem sua Polícia Municipal, constituída ao abrigo do parágrafo 8° , do artigo 144, do capítulo “Da Segurança Pública”, na Constituição Federal: “Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”. (Com o grifo -pergunta-se: Que lei? Naturalmente, uma lei complementar de interesse do Município e dos munícipes, ou seja, uma lei que mais convenha à segurança da coletividade, que mais represente as aspirações da população local, e não a eventual imposição de cima para baixo, com órgãos federais ou estaduais, pisando sobre o artigo 1° da Constituição, decidindo arbitrariamente acerca do que é bom para o Município”, disfarçando uma forma de intervenção na autonomia municipal, desrespeitando as pessoas e seus representantes eleitos que aí vivem. Mas, como tal lei complementar ainda não foi aprovada, a Guarda Municipal - que mais acertadamente, para evitar “confusões” e intromissões, deve legalmente chamar-se Guarda Civil Municipal - continua exercendo suas atribuições conforme estabeleça a Lei Municipal).

A POLICIA MUNICIPAL

Como não é defeso ou vetado ao Município o poder de polícia (que não é um poder “da Polícia Militar”, nem “da Policia Civil”, mas um poder estatal, faculdade da Administração Pública - federal, estadual ou municipal - que se exerce por intermédio de agentes do Poder Público, em matérias que sejam próprias, nos parâmetros da lei), logo se vê que as autoridades municipais, no interesse soberano da coletividade (já que o fim do serviço público é realizar o bem coletivo), não estão impedidas de utilizar as GMs na colaboração com a segurança pública, particularmente ante a deficiência do órgão preventivo-ostensivo do Estado. Afinal, o que vale mais - o interesse desta ou daquela corporação, ou o interesse da coletividade?

Entendemos que as autoridades municipais - Prefeitos e Vereadores, e todas as pessoas bem intencionadas - devem apoiar sua Guarda Municipal. E até, para evitar intromissões e confusões, denominá-la como Guarda Civil Municipal, pois ela é a verdadeira Polícia Municipal. Para sua manutenção, e para o seu crescimento, só depende da prestação de um serviço eficiente, em benefício dos munícipes, a fim de ser respeitada pela sociedade local.

Os integrantes das GMs não devem pretender imitar os integrantes das PMs, pois estes possuem formação militar, prevalecendo, em regra, a obediência ao comandante sobre o atendimento à população, ao contrário do que deve ocorrer ao guarda municipal que, sem se apartar dos princípios da hierarquia e da disciplina, deve fazer prevalecer, no seu dia a dia funcional, o interesse da coletividade local, da qual ele e também seus familiares fazem parte.

Aliás, a diferença entre a formação e o trabalho do guarda-civil e do policial militar ficou patente, depois que a ditadura extinguiu as Guardas Civis do Brasil, em 1969, e deu exclusividade do policiamento das cidades às Policias Militares: a prevenção desapareceu das ruas e a criminalidade aumentou, nesses 30 anos, de modo descomunal, em percentuais dez vezes maiores do que o crescimento da população! A prova disso é que, ultimamente, depois que o Conselho Nacional dos Comandantes-Gerais das Polícias Militares não conseguiu acabar com as Guardas Municipais, as PMs resolveram intentar o chamado policiamento comunitário, que já era praticado naturalmente pelas Guardas Civis, que trabalhavam em contato mais direto com o povo, com este identificando-se, até serem extintas pelo ato ditatorial!

Em resumo: as polícias civis uniformizadas locais, ou seja, as polícias municipalizadas são uma realidade nas cidades de grandes nações da Terra e, não há dúvida, serão uma realidade também no Brasil, desde que os governantes visem a melhores instituições policiais para o povo - e não apenas para chefes e comandantes. As Guardas Municipais, a exemplo do que foram as Guardas Civis do Brasil, representam, neste final de Século 20, os embriões seguros para a mais moderna, econômica e eficiente forma de policiamento preventivo-ostensivo do futuro próximo: a polícia municipal, mais identificada com os membros da coletividade a que deve servir e da qual seus integrantes são componentes.

EM TEMPO, DUAS SUGESTÕES:

a ) os senhores Prefeitos Municipais previdentes e preocupados com o bem-estar dos munícipes e com a autonomia de seus Municípios, com certa brevidade, e até para não perder parte de sua autoridade como Chefes de Executivo, deveriam assumir o que lhes toca , no que tange à Segurança Pública local, ante as atribuições constitucionais das Guardas Municipais - e no que, nesse campo, não lhes seja vedado pela Constituição - e também ante a competência que o Código Brasileiro de Trânsito estabelece para o Município, nas questões de tráfego em sua superfície;

b ) poderiam criar Secretarias Extraordinárias de Segurança Pública Municipal, às quais se subordinariam, respectivamente: 1. a Coordenadoria-Geral (ou Superintendência-Geral, ou Inspetoria-Geral, ou Diretoria-Geral, e não “comando” ou “subcomando”) da Guarda Civil Municipal, e 2. a Diretoria ( ou Inspetoria, ou Coordenadoria, ou Departamento ) Municipal de Trânsito.(Embora pareça representar mais despesas para os Municípios, na verdade, naqueles onde já existam Guardas Municipais e Órgãos Municipais de Trânsito, bastaria um reestudo de tais órgãos, e talvez fosse possível centralizar os problemas de Segurança Pública local, sob controle dos Prefeitos e fiscalização dos munícipes, no interesse de toda a coletividade).