Fundamento constitucional do art. 144 § 8º
da Magna Carta, exercício do poder de Pollcía de trânsito
como competência da guarda municipal
Roseniura Santos
Bacharela em Direito pela Universidade Federal de Sergipe, especialista
em Direito do Trabalho e Processo Administrativo-Fiscal Trabalhista pela
UnB, professora de Direito Constitucional e Administrativo
Nosso estudo tem como base os fundamentos de precedentes judiciais que
determinaram a suspensão dos efeitos de todas as multas lavradas
pela guarda municipal e declararam nulidade da norma municipal que regulamentava
a atuação destes agentes públicos.
Alguns precedentes têm principalmente como fundamento constitucional
o fato de o art. 144 § 8º da Magna Carta não se referir
ao exercício do poder de polícia para apuração
de infrações de trânsito como competência da
guarda municipal, inclusive para aplicação de multas.
Da análise da polêmica emerge a questão fundamental:
pode a guarda municipal investir-se de competência para fiscalizar
o trânsito e para aplicar multas?
Pretendemos com este modesto estudo responder à questão
suscitada com objetividade e ampla fundamentação de modo
a colaborar efetivamente com as discussões acerca do tema.
2.Pode a guarda municipal investir-se
de competência para fiscalizar o trânsito e aplicar multas?
2.1.– A concepção do perfil constitucional do Município:
uma questão fundamental - a resistência em tratar o Município
como ente político autônomo na Federação Brasileira.
Em outros estudos nossos concernentes a Direito Municipal e, em especial
deste, percebemos que muitas posições teóricas quanto
ao caráter jurídico – constitucional dos municípios
brasileiros estão permeados por uma visão jurídica
estrábica, viciada por uma falsa noção deste ente
federativo.
O município brasileiro teve como embrião histórico
os municípios portugueses. No Brasil-Colônia o município
brasileiro ganhou caracteres particulares não obstante as diretrizes
da Coroa Portuguesa.
A Constituição de 1824 dispôs em seus artigos 167
a 169 sobre a administração das cidades e criou câmaras
municipais compostas por membros eleitos, possuindo certa autonomia.
Em 1834, a lei n. 16 de 12/08 reduziu a autonomia municipal, transferindo
para a esfera de competência das assembléias da província
boa parte das atribuições municipais. Foi um golpe na autonomia
dos municípios.
A Constituição do 1891, no art. 68, restabelece a autonomia,
dispondo que "os estados organizar-se-ão de forma que fique
assegurada a autonomia municipal em tudo quanto respeite ao peculiar interesse".
A Constituição de 1934 manteve a autonomia, entretanto a
Constituição de 1937 concebida pelo regime ditatorial de
Vargas a reduz. A Constituição seguinte de 1946 devolveu
em parte a autonomia municipal mantida com mitigações pela
Carta Política de 1964 e pela Emenda nº 1 de 1969.
A Constituição vigente definitivamente traçou o perfil
autônomo dos municípios brasileiros de modo categórico.
Não poderia dispor a Constituição Cidadã de
1988 diferentemente.
Vejamos:
"Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela
união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito
e tem como fundamentos:
Art. 18. A organização político-administrativa da
República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados,
o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos
termos desta Constituição.
Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no
Distrito Federal, exceto para:
(...)
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
(...)
c) autonomia municipal;
(...) ". Destacamos.
A interpretação sistemática das disposições
transcritas não deixa dúvidas: o Município brasileiro
integra a federação e lhe é assegurada uma esfera
de competências que não pode ser invadida pela União
ou pelos Estados-membros, sustentando a medida extrema da intervenção
em caso de desrespeito.
Esta apertada síntese da evolução histórica
revela que, quanto mais autoritário é o regime político,
menor é a autonomia municipal.
2.1.1.– As competências municipais.
Referimo-nos à expressão autonomia várias vezes.
Aqui é o ponto em que cabe definir seu conceito.
Autonomia, no âmbito da relação federativa, é
a faculdade jurídica de governar a si mesmo política e administrativamente.
Ou nas palavras do professor Michel Temer " é a capacidade
conferida a certos entes para a) legislarem sobre b) negócios seus
c) por meio de autoridades próprias" [01].
A autonomia política é a capacidade de certas entidades
se organizarem segundo as leis que adotarem e comandarem politicamente
os rumos de uma sociedade.
Autonomia administrativa diz respeito à capacidade de auto-organização
das estruturas para gestão do interesse público no âmbito
de suas competências: serviços públicos locais, estrutura
da administração municipal, servidores, etc.
Neste âmbito de atuação autônoma, estabelecem-se
delimitações legais a que se denominam competências.
A definição do mestre José Afonso da Silva é
precisa. Competência é "a faculdade juridicamente atribuída
a uma entidade, ou a um órgão ou agente do Poder Público
para emitir decisões [02]".
Sistemas de repartição de competência tradicionalmente
adotam o critério da predominância do interesse. Assim, as
matérias pertinentes ao interesse nacional serão atribuídas
ao órgão central, enquanto aos Estados-membros e aos Municípios
são reservadas as matérias relativas aos interesses regionais
ou locais respectivamente
Tais competências se classificam em legislativa e administrativa.
A competência legislativa se expressa no poder de a entidade estabelecer
normas gerais. Enquanto a administrativa, ou material, cuida dos atos
concretos do ente estatal, ou seja, da atividade administrativa.
Fixadas estas noções cabe atentar que é, no espaço
da administração municipal, que se apresentam os problemas
do cotidiano das pessoas. É o Município que é fiscalizado
mais diretamente pela sociedade. Esta natureza dinâmica da vida
municipal justifica a ampliação de seu âmbito de atuação.
Como observa Temer:
"Os Municípios titularizam competências próprias.
Di-lo o art. 30. Tudo o que disser com a administração própria
no que respeite ao seu interesse local. Caracterizada a matéria
como sendo de interesse local só o legislador dela poderá
cuidar.
Doutrina e jurisprudência, ao tempo da Constituição
anterior, se pacificaram no dizerem que é peculiar interesse aquele
que predomina o do Município no confronto com os interesses do
Estado e da União. Peculiar interesse significa interesse predominante.
Interesse local é expressão idêntica a peculiar interesse"
[03]. Grifos originais.
Observa o mestre HELY LOPES MEIRELES:
"(...) o assunto de interesse local se caracteriza pela predominância
( e não pela exclusividade) do interesse para o Município,
em relação ao do Estado e da União. Isso porque não
há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse
estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não
de substância" [04].
A competência do Município para organizar e manter serviços
públicos locais está reconhecida constitucionalmente como
um dos princípios asseguradores de sua autonomia administrativa
(art. 30). A única restrição é a de que tais
serviços sejam de seu interesse local. O interesse local, como
já definimos, não é o interesse exclusivo do Município,
porque não há interesse municipal que o não seja,
reflexamente, do Estado-membro e da União. O que caracteriza o
interesse local é a predominância desse interesse para o
Município.
Conclusivamente, podemos afirmar que matéria de interesse local
ou peculiar não é aquela que interessa exclusivamente ao
Município, mas aquela que predominantemente afeta aos munícipes.
Logo não se pode excluir matérias do rol dos temas a serem
legislados pelo Município. Basta que haja interesse local para
fixar-se a competência municipal.
2.2.– O Sistema Nacional de Transito.
2.2.1. Trânsito, direito à vida e à cidadania: fiscalização
do trânsito, um serviço público essencial.
Transitar livre e seguramente é em última análise
garantir o direito à vida. É direito de todos e dever do
Poder Público assegurá-lo. Para tanto devem os entes públicos
administrar este interesse de modo eficiente.
Administrar é gerir interesses alheios. Em seu sentido objetivo,
administração Pública é a gestão de
bens e de interesses públicos. Em outras palavras é:
"(...) a gestão de bens e interesses do povo, com um mínimo
de sacrifício dos direitos e garantias individuais, visando o bem
comum. A função administrativa compreende, fundamentalmente,
o planejamento, a tomada de decisões e a execução
para alcançar os fins estatais [05]."
Conforme definição do professor MEIRELLES, serviço
público é todo aquele prestado pela Administração
ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, com fim de satisfazer
necessidades da coletividade ou conveniências do Estado.
Essenciais são aqueles serviços que a Administração
presta diretamente à comunidade, por reconhecer ser necessário
para a sobrevivência do grupo social e do próprio Estado.
O controle do trânsito pelo Poder público é serviço
de relevante interesse social. É serviço que, por sua natureza,
é essencial. Neste sentido, as considerações da resolução
do CONTRAN n. 166/2004 são categóricas:
(...) "Um trânsito ruim e no limite criminoso, por falta de
consciência dos seus perigos e por falta de punição,
aproxima-nos da barbárie e do caos. Por outro lado, um trânsito
calmo e previsível estabelece um ambiente de civilidade e de respeito
às leis, mostrando a internalização da norma básica
da convivência democrática: todos são iguais perante
a lei e, em contrapartida, obedecê-la é dever de todos.
Diferentemente de algumas outras normas sociais, que podem ser rompidas
ou ignoradas sem que ninguém perceba, as normas de trânsito
produzem um efeito imediato, levando, sua obediência ou não,
à manutenção da qualidade de vida do cidadão
e da coletividade, ou a resultados desastrosos. Com isso, o trânsito
configura-se em uma notável escola de e para a democracia.
O Código de Trânsito Brasileiro e a legislação
complementar em vigor vieram introduzir profundas mudanças no panorama
institucional do setor. Para sua real implementação em todo
o País, muito é preciso ainda investir, principalmente no
que diz respeito à capacitação, fortalecimento e
integração dos diversos órgãos e entidades
executivos de trânsito, nas esferas federal, estadual e municipal,
de forma a produzir efeito nacional, regional e local e buscando contribuir
para a formação de uma rede de organizações
que constituam, verdadeiramente, o Sistema Nacional de Trânsito.
[06]
Uma política de trânsito deve ter o cidadão brasileiro
como foco de todas as ações. Dentro desta visão cidadã,
sendo a segurança no trânsito uma questão mundial
grave e urgente e tendo em conta que as estatísticas alarmantes
de mortes prematuras em ocorrências de trânsito são
assustadoras; faz-se necessário uma intervenção efetiva
das esferas estatais e não há como negar a essencialidade
do serviço de policiamento do trânsito.
2.2.2.– Competências dos Municípios no Código
de Trânsito Brasileiro (CTB).
O Código de Trânsito Brasileiro (lei nº 9503/1997) estrutura
o Sistema Nacional de Trânsito, estendendo aos Municípios
as competências executivas de gestão do trânsito.
O Sistema Nacional de Trânsito - SNT, é o instrumento de
efetivação da política nacional e é formado
pelo conjunto de órgãos e entidades da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, objetivando o planejamento,
administração, normalização, pesquisa, registro
e licenciamento de veículos, formação, habilitação
e educação continuada de condutores, educação,
engenharia, operação do sistema viário, policiamento,
fiscalização, julgamento de infrações e de
recursos e aplicação de penalidades.
O CTB fixou a competência municipal expressamente nos artigos 21
e 24, não restando dúvidas quanto à competência
municipal nesta esfera.
Entretanto se não o fizesse, a matéria não estaria
fora do alcance da competência municipal para legislar e administrar
o trânsito municipal em tudo quanto se referir ao interesse local.
É do professor MEIRELES a conclusão:
"Exemplos típicos dessa categoria são o trânsito
e a saúde pública, sobre os quais dispõem União
(regras gerais: Código Nacional de Trânsito, Código
Nacional de Saúde Pública), os Estados (regulamentação:
Regulamento Geral de Trânsito, Código Sanitário Estadual)
e o Município (serviços locais: estacionamento, circulação,
sinalização etc; regulamentos sanitários municipais)
[07]. Destacamos.
Também TEMER assentou:
"Exemplificando: é de competência da união legislar
sobre tráfego e trânsito nas vias terrestres (art. 22, XI).
Entretanto, não se põe em dúvida a competência
do Município para dispor sobre tais matérias nas vias municipais.
Estacionamento, locais de parada, sinalização, mão
e contramão de direção corporificam matérias
de peculiar interesse municipal. Afastam a legislação estadual
e federal [08]". Grifos nossos.
Além disso, há previsão legal expressa de competências
em matéria de trânsito exercitável pelo Município.
Dispõe o art. 21 do CTB sobre competências gerais dos órgãos
e entidades integrantes do SNT. No art. 24, o CTB fixa as competências
municipais dentre as quais destacamos os itens respeitantes ao nosso estudo.
Vejamos:
Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito
dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:
I - cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de
trânsito, no âmbito de suas atribuições;
VI - executar a fiscalização de trânsito, autuar e
aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações
de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código,
no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito;
VII - aplicar as penalidades de advertência por escrito e multa,
por infrações de circulação, estacionamento
e parada previstas neste Código, notificando os infratores e arrecadando
as multas que aplicar;
VIII - fiscalizar, autuar e aplicar as penalidades e medidas administrativas
cabíveis relativas a infrações por excesso de peso,
dimensões e lotação dos veículos, bem como
notificar e arrecadar as multas que aplicar;
Os preceitos legais destacados fixam competência para o exercício
do poder de polícia pelo Município. Para exercê-lo
a Administração Municipal necessita de estruturas e equipar
de recursos materiais, técnicos e humanos para desempenhar seu
múnus.
Como já anotamos:
(...), "conclui-se correto afirmar que a competência para agir
deve corresponder igualmente à competência para legislar
sobre a matéria"
(...) Somente pode a Administração agir quando previamente
autorizada por lei, a diferença entre competência legislativa
e administrativa fica muito reduzida de conteúdo, porquanto a ação
administrativa sempre será necessariamente precedida de legislação
[09]. Grifamos.
É pertinente aqui registrar a lição de IVES GANDRA
DA SILVA MARTINS, para quem:
"A dificuldade, todavia, que se coloca é que, regido o país
pelo princípio da legalidade, nenhuma entidade federativa pode
agir, sem ter legislação anterior que a autorize, de tal
forma que tanto o art. 21 quanto o art. 22 cuidam, em verdade, de competência
para legislar sobre aquelas matérias. O mesmo se pode dizer no
que concerne à competência comum e/ou concorrente, visto
que a ação é sempre precedida de legislação
(...)" [10].
Há de se observar as noções dos mestres aqui transcritas.
Delas concluímos que, ao fixar a competência administrativa
municipal para fiscalizar o trânsito, implícita e indubitavelmente,
também se estabeleceu competência legislativa que deve ser
exercida de modo autônomo, respeitando-se os limites estabelecidos
na Constituição Federal e na Constituição
Estadual pertinente. Delas também extraímos fundamento para
a conclusão no sentido de que o múnus municipal determinado
pelo CTB implica a necessidade de o Município estruturar-se administrativamente
para bem desempenhá-lo.
A integração do Município ao SNT pressuposto para
o exercício das competências legais imputáveis ao
ente municipal conforme dispõem o CTB arts. 24 § 2º e
333 e Resoluções do CONTRAN (Conselho Nacional de Trânsito).
"Art. 24, § 2º - Para exercer as competências estabelecidas
neste artigo, os Municípios deverão integrar-se ao Sistema
Nacional de Trânsito, conforme previsto no art. 333 deste Código.
Art. 333. Art. 333. O CONTRAN estabelecerá, em até cento
e vinte dias após a nomeação de seus membros, as
disposições previstas nos arts. 91 e 92, que terão
de ser atendidas pelos órgãos e entidades executivos de
trânsito e executivos rodoviários para exercerem suas competências.
1º Os órgãos e entidades de trânsito já
existentes terão prazo de um ano, após a edição
das normas, para se adequarem às novas disposições
estabelecidas pelo CONTRAN, conforme disposto neste artigo.
2º Os órgãos e entidades de trânsito a serem
criados exercerão as competências previstas neste Código
em cumprimento às exigências estabelecidas pelo CONTRAN,
conforme disposto neste artigo, acompanhados pelo respectivo CETRAN, se
órgão ou entidade municipal, ou CONTRAN, se órgão
ou entidade estadual, do Distrito Federal ou da União, passando
a integrar o Sistema Nacional de Trânsito.
Compete, pois ao CONTRAN estabelecer as normas e padrões exigidos
pelos entes estaduais ou municipais que se integrarem ao Sistema Nacional
de Trânsito e a serem praticados por todos os órgãos
e entidades do Sistema(CTB art 91).
Especificamente em relação à integração
dos Municípios ao sistema nacional o CONTRAN, através da
Resolução nº 166 de 15 de setembro / 2004, no item
2.1.4.1, dispôs que:
"A integração do município ao Sistema Nacional
de Trânsito independe de seu tamanho, receitas e quadro de pessoal.
É exigida a criação do órgão de trânsito
e da Junta Administrativa de Recursos de Infrações - JARI,
à qual cabe julgar os recursos interpostos pelos presumidos infratores".
Como se vê. não se condiciona a integração
do município ao SNT à existência de quadro de pessoal
especializado. Ilação que nos leva ao centro da questão
objeto de nossa análise sintetizada na indagação
seguinte: podem os Municípios utilizar estruturas já existentes
como a Guarda Municipal para fins de policiamento do trânsito?
O exposto até agora nos conduz à resposta positiva. Nos
itens subseqüentes apresentamos os fundamentos intrínsecos
de nossas conclusões.
2.3.– O tratamento constitucional dispensado às Guardas Municipais.
Ao analisar os precedentes jurisprudenciais, sobretudo sob o prisma constitucionalista,
à prima vista chama atenção o fato de a decisão
apresentar como fundamento constitucional, singelamente, o art. 144 §
8º da Constituição Federal / 1988 a partir de uma interpretação
literal e isolada do dispositivo.
Como advertimos, em estudo por nós publicado é imperativo
estudar a Constituição Federal cuidadosa e sistematicamente.
No mesmo sentido é a lição do professor Paulo Bonavides:
"A interpretação de todas as normas vem regida basicamente
pelo critério valorativo de natureza mesma do sistema. Faz-se assim
suspeita ou falha a análise interpretativa de normas consideradas
insularmente, à margem do amplo contexto que deriva do sistema
constitucional. De modo que nenhuma liberdade ou direito, nenhuma norma
de organização ou constituição do Estado será
idônea, fora dos cânones da interpretação sistemática,
única apta a iluminar a regra constitucional em todas as suas possíveis
dimensões para exprimir-lhe corretamente o alcance e grau de eficácia.
[11]".
Ora a declaração de inconstitucionalidade pelo Judiciário
de atos de seus órgãos ou dos demais Poderes requerer solidez
extraordinária exigida pela Constituição. Isto porque
a imputação de inconstitucionalidade é decisão
de graves repercussões nas relações jurídico
- constitucionais.
Exemplificando o afirmado, basta mencionar o preceito do art. 85 da CF
/ 1988 que tipifica genericamente como crime de responsabilidade os atos
do Presidente da República que atentem contra a Constituição
Federal.
Dentro de um sistema constitucionalista como o nosso, é evidente
que qualquer decisão declaratória de inconstitucionalidade
de atos deve se revestir de fundamentação reforçada.
Não pode ser proferida como decisões outras em que a preservação
da autoridade de normas constitucionais não está em jogo.
Obviamente toda decisão judicial deve ser fundamentada como dispõe
o art 93, IX da CF / 1988. Entretanto no que tange à declaração
de inconstitucionalidade, para garantir cautela por parte do Poder Judiciário,
a Carta Magna vigente determinou:
"Art. 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou
dos membros do respectivo órgão especial poderão
os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
do Poder Público". Destacamos.
O dispositivo transcrito não exige expressamente uma fundamentação
reforçada, mas dá indicativos seguros de que decisão
em matéria de controle de constitucionalidade se distingue das
demais. Tal exigência, por nós referida, decorre de uma análise
sistemática e da percepção da Constituição
como norma fundamental de toda ordem jurídica.
Feitas estas observações, pomos em relevo nossa crítica
aos precedentes relativamente à fundamentação desprovida
de argumentação substanciosa e à afoiteza interpretativa
do § 8º do art 144 da Lei Maior.
Textualmente dispõe a CF / 1988:
Art. 144 (...)
8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais
destinadas à proteção de seus bens, serviços
e instalações, conforme dispuser a lei.
A CF, como se vê, apenas faculta a criação da Guarda
Municipal por isso não a listou nos incisos do mesmo art. 144 como
órgão do sistema de segurança pública..
O dispositivo transcrito situa-se no capítulo III referente à
segurança pública do TÍTULO V (Da Defesa do Estado
e Das Instituições Democráticas). A segurança
pública consiste em serviços destinados à preservação
da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.
A Guarda Municipal segundo a letra do dispositivo em exame é a
segurança ou proteção dos bens, serviços e
patrimônio municipais.
Observe-se que as expressões constitucionais são genéricas.
A nosso ver, a CF fê-lo assim propositalmente para respeitar as
realidades diversas.
O problema que aqui sobressai é perquirir qual o âmbito de
competência da Guarda Municipal e se a lei pode ampliá-lo.
No item seguinte, apresentamos argumentos para responder afirmativamente
à questão.
2.4.– A possibilidade do exercício do poder de policia de
trânsito pela Guarda Municipal.
2.4.1. – Inexistência de veto expresso pela Constituição
e pelo CTB.
Como já destacamos, ao dispor sobre a Guarda Municipal, a CF em
vigor limitou-se a facultar à criação e, genericamente,
a referir à missão de proteger bens, serviços e o
patrimônio da municipalidade.
Observamos primeiro que não há dispositivos constitucionais
que vetem expressa e taxativamente a possibilidade de além de atribuir
à Guarda Municipal outra função que não seja
a segurança dos interesses do Poder Público Municipal referidos
pelo preceito constitucional do § 8º do art. 144 da CF.
A primeira leitura do dispositivo pode levar à conclusão
de que a competência ali enunciada é restrita e insuscetível
de ampliação. Concluir assim sem maior investigação
é por de lado o sistema constitucional, seus princípios
e valores mais amplos e fundamentais à integridade constitucional.
Para ilustrar a pertinência de nossa crítica e preocupação
expressa no item anterior quanto aos cuidados com interpretação
literal e isolada de normas constitucionais, lembramos a polêmica
quanto à sobrevivência do jus postulandi na Justiça
do Trabalho e nos Juizados de Pequenas Causas. Discutiu-se nos tribunais
a não recepção constitucional da regra celetista
que garantia o acesso à Justiça Trabalhista sem a presença
do advogado. O fundamento era a interpretação do art. 133
da CF / 1988 que dispõe textualmente que o advogado é indispensável
à administração da justiça. No entanto a Jurisprudência
dos Tribunais Trabalhistas e do Supremo Tribunal Federal superaram a textualidade
da expressão legal (indispensável à administração
da justiça) por meio de interpretação sistemática.
A citada jurisprudência habilita nossa ilação de que
o tratamento constitucional dado à Guarda Municipal não
pode se resumir à letra do referido dispositivo.
Evidente é que a finalidade para que foi pensada a Guarda é
proteção do patrimônio e serviços municipais,
mas não há empecilho constitucional para alargamento da
competência por força de lei. Deve-se atentar para o enunciado
da cláusula de discricionariedade legislativa (conforme dispuser
a lei) e investigar o grau de liberdade para a atuação normativa
municipal.
O âmbito da discricionariedade normativa delimita-se pela matéria
e pelo princípio da razoabilidade. Ora imputar às Guardas
Municipais o exercício de policiamento de trânsito está
dentro do linde material, pois não se deve esquecer a localização
normativa do dispositivo que é o capítulo da segurança
pública.
Aliás, isto não passou despercebido pelo STF. Em 12 de novembro
de 2003, a Suprema Corte, através de decisão monocrática
do Ministro Maurício Correia, julgou liminar antecipatória
de tutela concedida pelo Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro.
"(...) 9. A liminar concedida não merece subsistir, tendo
em vista os valores que o artigo 4º da Lei 8437/92 visa proteger
e o dano efetivo que o seu cumprimento imediato causará à
segurança pública e à disciplina de trânsito,
além dos eventuais malefícios aos munícipes."
(Proc.: Classe / Origem - STA 9 / RJ - SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA
- Min. MAURÍCIO CORRÊA DJ DATA- 26/11/2003 P - 00009) Grifamos.
A Lei Magna textualmente refere-se à proteção do
patrimônio municipal, mas a segurança pública consiste
nos serviços de preservação da ordem pública
e da incolumidade das pessoas e do patrimônio (art. 144, caput da
CF). Assim afigura-nos razoável a atribuição à
Guarda Municipal do múnus já mencionado por não fugir
do campo da matéria segurança pública uma vez que
o policiamento do trânsito visa preservar a incolumidade das pessoas.
Respeitadas as esferas de competências dos outros entes integrantes
do Sistema Nacional de Trânsito, as medidas neste sentido são,
a nosso ver, constitucionais.
2.4.2. – O caso da Polícia Militar.
Nesta discussão, intriga-nos o caso da Policia Militar que também
tem dispositivo constitucional no mesmo capítulo da segurança
pública. A Lei Maior preceitua que a segurança pública
será exercida através, inclusive, das polícias militares
e corpos de bombeiros militares (CF art 144, V).
No § 5º do mesmo artigo, determina a CF que às polícias
militares cabem a preservação da ordem pública e
aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições
definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa
civil.
O CTB no art. 7º, VI dispõe que as Polícias Militares
dos Estados e Distrito Federal integram o SNT. E, em respeito à
autonomia político - administrativa, dos Estados –membros,
estabelece no art. 23:
"Art. 23. Compete às Polícias Militares dos Estados
e do Distrito Federal:
III - executar a fiscalização de trânsito, quando
e conforme convênio firmado, como agente do órgão
ou entidade executivos de trânsito ou executivos rodoviários,
concomitantemente com os demais agentes credenciados; "
O curioso é que o exercício de polícia de trânsito
pelas Polícias Militares não tem sofrido oposição
dos tribunais. No entanto se para estas estruturas o exercício
é legítimo, também o será para as Guardas
Municipais.
Esta nossa observação causa certa perplexidade, autorizando
concluir que a interpretação constitucional restritiva adotada
para as Guardas dos Municípios por alguns tribunais estaduais não
tem motivação consistente.
2.4.3.– A essencialidade do serviço de fiscalização
do trânsito e os princípios da razoabilidade e da eficiência.
No item 2.2.1, assentamos o caráter de essencialidade do serviço
de controle do tráfego de pessoas e veículos.
Com espeque neste traço de essencialidade do serviço, entendemos
que a imputação de competência de policiamento do
trânsito é solução que se respalda nos princípios
da eficiência e da razoabilidade.
A CF/1988 fixa como principio de observância obrigatória
por todas as esferas e níveis da administração, dentre
outros, o princípio da eficiência.
Como posto por CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO:
"Quanto ao princípio da eficiência, não há
nada a dizer sobre ele. Trata-se, evidentemente, de algo mais do que desejável.
Contudo, é juridicamente tão fluido e de tão difícil
controle ao lume do Direito, que mais parece um simples adorno agregado
ao art. 37 ou o extravasamento de uma aspiração dos que
burilam no texto. De toda sorte, o fato é que tal princípio
não pode ser concebido (entre nós nunca é demais
fazer ressalvas óbvias) senão na intimidade do princípio
da legalidade, pois jamais suma suposta busca de eficiência justificaria
postergação daquele que é o dever administrativo
por excelência. Finalmente, anote-se que este princípio da
eficiência é uma faceta de um princípio mais amplo
já superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano:
o princípio da ‘boa administração’"
[12].
Precisa é a definição de UBIRAJARA COSTODIO:
"(...) identifica-se no princípio constitucional da eficiência
três idéias: prestabilidade, presteza e economicidade. Prestabilidade,
pois o atendimento prestado pela Administração Pública
deve ser útil ao cidadão. Presteza porque os agentes públicos
devem atender o cidadão com rapidez. Economicidade porquanto a
satisfação do cidadão deve ser alcançada do
modo menos oneroso possível ao Erário público. [13]"
Grifamos.
Atento ao princípio constitucional o CTN preceitua expressamente:
"Art. 25 - Os órgãos e entidades executivos do Sistema
Nacional de Trânsito poderão celebrar convênio delegando
as atividades previstas neste Código, com vistas à maior
eficiência e à segurança para os usuários da
via."
Ora a imputação da competência para fiscalizar o trânsito
à Guarda Municipal é decisão administrativa que encontra
sustentação no princípio da eficiência uma
vez que assim:
a) será prestado pela Administração Pública
serviço público de utilidade essencial ao cidadão;
b) atende-se com presteza ao direito ao trânsito seguro;
c) a satisfação do cidadão é alcançada
do modo menos oneroso ao Erário Municipal.
A decisão administrativa de fixar já tão referida
competência ás Guardas Municipais também se assenta
no principio da razoabilidade abrigado no artigo 1º da Constituição
Federal, que deu ao Brasil status de Estado Democrático de Direito.
O princípio referido possui três elementos conceituais: a
adequação, a necessidade e a proporcionalidade em sentido
estrito.
A adequação é conseqüência da exigência
de compatibilidade entre o fim pretendido pela norma e os meios por ela
enunciados para sua consecução. Os atos dos Poderes Públicos
somente devem ser afastados se absolutamente incapazes de alcançar
o resultado pretendido.
A necessidade revela-se na indispensabilidade à preservação
de direitos e interesse do bem comum.
A proporcionalidade em sentido estrito diz respeito a um sistema de valoração
de situação juridicamente aceitável sob a ótica
dos fins pretendidos pelo Estado. O exame da proporcionalidade permite
um equilíbrio entre o fim almejado e o meio utilizado.
A razoabilidade é, em suma, padrão valorativo dos atos dos
Poderes Públicos.
Aplicando o conceito à hipótese em exame, é compreensível
prontamente que o aproveitamento de estrutura já existente é
legítima, não constituindo violação ao principio
constitucional da razoabilidade.
Neste sentido, é eloqüente a passagem transcrita logo a seguir
da decisão já referida do STF em que o Ilustre Ministro
Maurício Corrêa ponderou:
"(...) Subsistentes, por conseguinte, os fundamentos da decisão
de primeira instância que indeferiu o pedido de liminar, não
obstante tenha sido reformada pelo Tribunal de Justiça. A título
ilustrativo, trago à colação o seguinte excerto daquela
decisão: "(...) Não narra a inicial qualquer prejuízo
decorrente da prática do poder de polícia por ente da administração
indireta, devendo preponderar o supremo interesse da manutenção
da ordem e regularidade do trânsito, elemento essencial da qualidade
de vida nos centros urbanos, sobre meros interesses patrimoniais dos particulares
que violam as regras cogentes de trânsito ou sobre questões
formais secundárias ao interesse público. (...) As questões
trazidas na inicial são meramente formais, não se questionando
o exercício da atividade administrativa ou mesmo sua eficiência"(fl.
39).
- Proc.: Classe / Origem - STA 9 / RJ - SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA
- Min. MAURÍCIO CORRÊA DJ DATA- 26/11/2003 P – 00009.
Grifamos.
Irracional é exigir dos municípios a criação
de nova estrutura administrativa cujo custo financeiro nem sempre é
suportável pela municipalidade e ainda que haja recursos para tanto
ainda assim entendemos ser razoável a medida. Ora a Guarda Municipal
ao exercer a incumbência de proteger o patrimônio e serviços
municipais ao mesmo tempo pode colaborar com o sistema nacional de trânsito,
fiscalizando trânsito de veículos, pessoas e animais nas
vias terrestres.
Irrazoável é o impasse criado pelos precedentes judiciais,
ao impor aos municípios a inércia diante de danos à
vida e integridade física de inúmeros cidadãos.
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3. CONCLUSÕES:
Ao fim deste estudo, ante os argumentos expendidos, concluímos:
a)A autonomia político - administrativa dá aos Municípios
a capacidade de se organizarem segundo as leis que adotarem e se estruturarem
para gestão do interesse público no âmbito de suas
competências de modo eficiente.
b)Fixar interpretação restritiva da autonomia municipal
é atentar contra a Constituição que atribui aos Municípios
competência para organizar e manter serviços públicos
locais cujo interesse não é exclusivo do Município,
mas é predominantemente de seu interesse por afetar seus munícipes.
c)Está na esfera da competência municipal legislar e administrar
o trânsito municipal em tudo quanto se referir ao interesse local.
d)O direito à vida e à cidadania são fundamentais
para o Estado Brasileiro. O controle do trânsito pelo Poder Público
é serviço de relevante interesse social porque sem um efetivo
policiamento do trânsito, a vida e a cidadania podem ser e são
freqüentemente lesados. A fiscalização é, pois
serviço público essencial porque necessário para
a sobrevivência do grupo social.
e)É fundamental estudar a questão da legitimidade do exercício
da fiscalização do trânsito pelas Guardas Municipais
sob o prisma constitucional a partir de uma interpretação
cuidadosa e sistemática.
f)A declaração de inconstitucionalidade pelo Judiciário
de atos de seus órgãos ou dos demais Poderes requer fundamentação
reforçada que somente se pode obter pelo método lógico-sistemático
de interpretação..
g)Sustentar simplesmente que o texto do § 8º do art 144 da Lei
Maior impede a imputação da competência de exercício
do poder de polícia do trânsito às Guardas Municipais
é esquivar-se do dever de fundamentar as decisões que afetem
a ordem constitucional.
h)O âmbito de competência da Guarda Municipal é o da
segurança pública e neste campo pode a lei pode ampliá-lo
com vistas à efetivação de outros princípios
e valores constitucionais, devendo esta discricionariedade normativa do
Município ser exercida com razoabilidade.
i)Inexiste veto expresso pela Constituição e pelo CTB à
possibilidade do exercício do poder de policia de trânsito
pela Guarda Municipal.
j)A essencialidade do serviço de fiscalização do
trânsito e os princípios da razoabilidade e da eficiência
dão legitimidade ao exercício da mencionada competência
pelas Guardas-municipais que se revela juridicamente adequada, proporcional
e necessária à preservação do interesse social.
k)É Irracional a exigência de criação de nova
estrutura administrativa municipal, pois a Guarda Municipal ao exercer
a incumbência de proteger o patrimônio e serviços municipais
ao mesmo tempo pode colaborar com o Sistema Nacional de Trânsito,
fiscalizando trânsito de veículos, pessoas e animais nas
vias terrestres. Logicamente, que disso decorre a necessidade de estruturar
a carreira de modo a dar-lhe condições dignas de trabalho
e padrão remuneratório compatível com a natureza
e complexidade da função.
l)A atribuição da competência para fiscalizar o trânsito
e aplicar multas não fere a Constituição ao contrário
pretende efetivar o direito fundamental à vida (CF art,. 5º,
caput), atende ao principio da eficiência imposta à Administração
Pública (CF art 37, caput) e está dentro dos limites materiais
da competência constitucional da Guarda Municipal pois se trata
de serviço publico essencial de Segurança Pública.
m)A guarda municipal pode investir-se da competência para fiscalizar
o trânsito, podendo legitimamente aplicar multas de modo a preservar
a vida e incolumidade das pessoas, pois tal providência não
fere o primado da razoabilidade que deve reger a atuação
do Estado Democrático de Direito.
BIBLIOGRAFIA.
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Ed. Livraria Almedina, 1990.
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SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo.
6. ed. São Paulo: RT, 1990;
NOTAS
01 Michel Temer in Elementos de Direito Constitucional Positivo pág
100.
02 José Afonso da Silva in Curso de Direito Constitucional Positivo
pág. 419.
03 Michel Temer in idem pág 101.
04 Hely Lopes Meirelles in Direito municipal brasileiro, p.122.
05 Maria Roseniura de Oliveira Santos in O Perfil Constitucional da Competência
do Auditor-fiscal do Trabalho pág. 91/92.
06 Resolução CONTRAN nº 166 de 15 de setembro / 2004,
item 2.1.3.2.
07 Hely Lopes Meirelles, ob. cit., p. 122.
08Michel Temer Ob. Cit. pág. 101.
09 Maria Roseniura de Oliveira Santos ob. cit pág.. 101
10 In O Perfil Constitucional da Competência do Auditor-fiscal do
Trabalho por Maria Roseniura de Oliveira Santos pág. 101.
11 In Direito Constitucional - Ed. Forense, 1988.pág.. 119.
Celso Antônio Bandeira de Mello in Curso de Direito Administrativo.
ed. 12, São Paulo : Malheiros, 1999, p. 92.
12 Ubirajara Costodio Filho in A Emenda Constitucional 19/98 e o Princípio
da Eficiência na Administração Pública. - Cadernos
de Direito Constitucional e Ciência Política, São
Paulo : Revista dos Tribunais, n. 27, p. 210-217, abr./jul. 1999, p. 21
