PRIMEIRO CURSO DE CAPACITAÇÃO PARA AGENTES FISCALIZADORES AMBIENTAIS

GUARDA MUNICIPAL DE VARGINHA

CONSELHO MUNICIPAL DE CONSERVAÇÃO E DEFESA DO MEIO AMBIENTE CODEMA
GUARDA MUNICIPAL DE VARGINHA

SENAC MINAS GERAIS – CENTRO DE FORMAÇÃO PROFISSIONAL VARGINHA

TEXTOS DIVERSOS SOBRE MEIO AMBIENTE

VARGINHA – 25 DE SETEMBRO DE 2.007

A SANÇÃO PENAL NO SISTEMA DA LEI 9.6905/98

Francisco Antonio Romanelli

 

Sumário: 1. Introdução – 2. Legislação penal ambiental brasileira no tempo – 3. Introdução à Lei 9.605 de 12 de fevereiro de 1998 – 4. Evolução das penas na história – 5. Evolução das penas no Brasil – 6. Das penas vigentes na legislação brasileira – 7. Das sanções aplicáveis aos delitos ambientais – 8 . Conclusão – 9. Referências bibliográficas.

1. Introdução

A partir de um determinado ponto na história da evolução da espécie humana, a ocupação do território planetário passou a representar um risco iminente e de acentuada gravidade. De fato, a população de indivíduos da espécie saltou, a partir de meados do século XIX, em um curto espaço de cerca de 150 anos, de 1 bilhão e meio para quase 6 bilhões e meio de habitantes. Apenas nos últimos 40 anos, dos conturbados anos 60 aos perigosos dias atuais, de cerca de três bilhões para os atuais números.

Como qualquer espécie que ocupa o planeta, a humana necessita de se utilizar dos serviços ambientais providos pela natureza para se sustentar no plano da existência física e manter-se como vida dentro do vasto sistema natural. Ao se utilizar de tais serviços, também como qualquer espécie, é agente de transformação do ambiente que ocupa e, nos processos de transformação e ocupação, provoca devastações do ambiente natural e degradação ambiental.

A acelerada proliferação humana, produto de sua elaboração cerebral mais complexa que lhe permitiu descortinar mundos tecnológicos inacessíveis às demais prováveis dez ou quinze milhões de espécies, acentuou o processo de transformação e degradação em níveis que hoje se demonstram extremamente perigosos à própria sobrevivência da espécie.

O grande avanço e a agilidade da ocupação humana deixam atrás de si um rastro de devastações que dificultam aos processos naturais de recuperação espontânea adequarem-se e manter o equilíbrio funcional do sistema natural. Por ora, essa forte pressão para o caos, com tendências a despertar graves riscos iminentes a todo o equilíbrio planetário, é predominantemente humana, em um verdadeiro processo de entropia e desarticulação do sistema natural.

Grandes áreas verdes foram devastadas, imensas quantidades de resíduos líquidos e sólidos foram produzidas e depositadas no solo e nas águas, volumes assustadores de gases originários de processos da existência e da elaboração tecnológica humanos foram liberados para a atmosfera, em um ciclo de envenenamento perverso.

A partir dos anos 60 do século XX, há um tímido despertar da consciência do ser humano quanto à necessidade de preservar o ambiente para possibilitar a continuidade da espécie. Apesar desse fio de consciência vir cada vez mais se tornando um expressivo volume de interesses, a situação se agravou sobremaneira no período posterior. Isso não só pelo excessivo crescimento demográfico que superou o índice de 100% do peso da ocupação, como pelas conseqüências que advieram desse significativo aumento de ocupação, principalmente dos processos industriais e agropecuários necessários à manutenção da massa acrescida, seja quanto à sobrevivência pelo consumo de alimentos, como pela necessidade de se acomodar em nichos e aglomerados sociais e pela busca idealizada de um utópico padrão de qualidade de vida tecnológica condizente com sua necessidade de conforto.

As relações humanas, desde quando a espécie, gregária, buscou o convívio social para satisfazer suas necessidades, tiveram que ser reguladas por leis, que em um processo mais elaborado, deu origem às normas jurídicas que vêm ditando as regras de vivência comum e as punições para o seu descumprimento há milhares de anos.

Ignorando até recentemente que a espécie humana causava danos de alto potencial destrutivo ao ambiente, as normas pretéritas que regulavam as questões ambientais, tinham um cunho predominantemente econômico. A partir dos períodos dos confrontos bélicos mundiais e do confronto psicológico pela hegemonia de nações no planeta, conhecido por guerra fria, começaram a brotar, em cantos alternados e distantes, de maneira tímida e de pouca eficácia, normas que visavam a proteção do patrimônio natural. Tanto assim que chegam os já invocados anos 60, em pleno auge da guerra fria, com poucas normas efetivas de proteção ambiental .

No Brasil, algumas poucas normas cuidavam de ordenar o tema, e a punição penal se restringia a alguns dispositivos de lei. No entanto, face à crescente exploração comercial e à ocupação desordenada, propiciando toda uma gama de ofensas graves à integridade ambiental e, por conseqüência, à própria vida planetária, chegou-se a um ponto em que uma proteção eficaz do ambiente se tornou impossível, sem a colaboração do Direito Penal e a penalização criminal dos delitos ambientais de maior gravidade .

A evolução legislativa prosperou daí em diante, vindo culminar com a hierarquização constitucional do meio ambiente, inserida nos artigos 224 da Carta Magna do País. As leis penais pertinentes ao meio ambiente, foram final e praticamente consolidadas na Lei 9.605/98, de 12 de fevereiro de 1998, remanescendo apenas algumas contravenções e alguns crimes ambientais em outros diplomas legais, como se anotará adiante.

2. Legislação penal ambiental brasileira no tempo.

A preocupação com a degradação do ambiente e a necessidade de se buscar punições mais severas ao degradador, vêm de longe. Não porque se desse valor ao ambiente, mas sim, ou por motivos econômicos, ou incentivados pela necessidade de se punir a lesão a um pretenso direito alheio.

Conforme anota CELESTE LEITE DOS SANTOS as providências legislativas penais, relativas ao meio ambiente, tiveram início, no Brasil, com o Código Criminal de 1830, arts. 178 e 257, que continham normas penais para o corte ilegal de madeira. O incêndio foi considerado crime a partir de 14/10/1886, através da Lei 3.311.

Após, em 1934, com a edição do primeiro código florestal através do Decreto 23.793, as infrações penais passaram a ser divididas em crimes (art. 83) e contravenções (art. 9º, § 1.º, arts. 21, 22 e alíneas e § 1.º, art. 23, caput, e § 2.º, arts. 25 a 34, 43 a 45, 51, 54, c/c os arts. 84 e 86). As penas então previstas, tanto para os crimes como para as contravenções, eram de “prisão, detenção e multa, conjuncta ou separadamente, a critério do juiz” (art. 71), mas, com a edição do Código Penal de 1940, estatuiu-se que os fatos definidos como crime no Código Florestal, quando não compreendidos dentre as disposições do Código Penal, seriam transformados em contravenções. Efetivamente, várias infrações previstas no Código Florestal, como supressão de tapumes, dano por abandono de animais em florestas, desacato à autoridade florestal, foram encampadas pelo Código Penal.

Fazem parte do Código Penal, relacionados à preservação do ambiente, os delitos previstos nos arts. 161, 163, 164, 250, § 1.º, II, h; 259, 270 e 271. Com a edição da Lei de Contravenções Penais, em 1941, foram enquadradas como contravenções as infrações ambientais previstas em seus arts. 28, 37, 38, 42 e 64.

A Lei 4.771 de 15 de setembro de 1965 promulgou o Código Florestal, respeitando os posicionamentos anteriormente abrigados pela legislação. Em 15 de setembro de 1965, foi editada a Lei 5.197, dispondo sobre a proteção à fauna (conhecido como Código de Caça), prevendo contravenções as infrações dos art. 1.º, §§ 2.º, 3.º, 4.º e 8.º, alíneas a, b, c; art. 10, alíneas a a m; art. 13 e seu par. único, art. 14, § 3.º, arts. 17, 18 e 19, por força do art. 27. A lei 7.653, de 12 de fevereiro de 1988, deu nova redação ao art. 27 e seus §§, transformando em crimes as anteriormente previstas contravenções e criou novas figuras criminosas, relativas a atos de pesca. Agravou as penas e tornou os crimes ambientais inafiançáveis. Pouco antes, em fevereiro de 1967, através do Decreto-lei 221, foi estabelecido o chamado Código de Pesca (“dispõe sobre a proteção e estímulos à pesca”), que prevê como figuras criminosas, puníveis na forma do Código Penal, aquelas tipificadas em seus arts. 9.º e 35, alíneas c e d (art. 61).

A Lei 6.453, de 17 de outubro de 1977 previu, em seus arts. 19 a 27, figuras penais por crimes por atos relacionados com atividades nucleares. Também a lei sobre parcelamento do solo urbano, Lei 6.766, de 19 de dezembro de 1979, prevê figuras penais em seus arts. 50 a 52.

Em 18 de dezembro de 1987 foi instituída a Lei 7.643, que proíbe a pesca e o molestamento de cetáceos nas águas brasileiras, cominando pena criminal, em seu art. 2.º, ao infrator.

A Lei 7.679, de 23 de novembro de 1988, que dispõe sobre a proibição da pesca em período de reprodução, taxou de criminosas as figuras previstas em seu art. 1.º, inciso IV, alíneas a e b e expressamente revogou o § 4º e suas alíneas, do art. 27 da Lei nº 5.197, de 3 de janeiro de 1967, alterada pela Lei nº 7.653, de 12 de fevereiro de 1988.

Em 11 de julho de 1989 editou-se a Lei 7.802, que “Dispõe sobre a pesquisa, a experimentação, a produção, a embalagem e rotulagem, o transporte, o armazenamento, a comercialização, a propaganda comercial, a utilização, a importação, a exportação, o destino final dos resíduos e embalagens, o registro, a classificação, o controle, a inspeção e a fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins”. Prevê, em seus arts. 15 e 16, crimes relacionados ao uso inadequado de agrotóxicos.

A Lei 7.804, de 18 de julho de 1989, deu nova redação ao art. 15 e seus §§ da Lei 6938, de 31 de agosto de 1981, criando figura de crime pela prática de poluição (art. 1.º, VIII). A Lei 8.974, de 05 de janeiro de 1995, que, dentre outras coisas, “Regulamenta os incisos II e V do § 1º do art. 225 da Constituição Federal, estabelece normas para o uso das técnicas de engenharia genética e liberação no meio ambiente de organismos geneticamente modificados”, previa, no art. 13, incisos, alíneas e parágrafos, uma série de crimes oriundos das conseqüências do manuseio indevido de material genético. Essa lei foi revogada, juntamente com outras normas legais pertinentes à manipulação genética, pela recente Lei 11.105, de 24 de março de 2005, que passou a prever os crimes respectivos em seu Capítulo VIII, arts. 24 a 29.

Por fim, decidiu o legislador regulamentar toda a questão criminal dos delitos contra o meio ambiente, o que fez através da Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. No que pese a boa intenção, falhou em aspectos relevantes, já que por não regular a matéria completamente, em alguns casos, permitiu não só a vigência de vários dispositivos legais, como se verá adiante, como, também, propiciou uma série de debates e controvérsias jurídicas sobre temas que ali são tratados, dada sua má técnica de redação e de embasamento doutrinário.

3. Introdução à Lei 9.605 de 12 de fevereiro de 1998.

O projeto, oriundo do poder executivo, tinha, originalmente, a intenção de sistematizar as punições administrativas e unificar o valor das multas. Amplo debate no Congresso Nacional conduziu seus destinos para uma tentativa de consolidar a legislação ambiental no que se referia à questão penal . Note-se que a intenção do legislador era, efetivamente, a de reunir toda punição penal e administrativa da área federal em um único dispositivo de lei, que consolidasse toda a legislação anterior em apenas um diploma. Concentraria, com isso, o foco da matéria em uma norma aglutinadora para que ao técnico em direito se permitisse viabilizar a manipulação dos tipos penais em um único fôlego normativo e aos administradores federais a aplicação das punições administrativas através de regulamentação única que tornassem efetivos os atos de coerção, punição e impedimento de medidas detratoras ao ambiente. Essa regulamentação veio a ocorrer através do Decreto 3.179, de 21 de setembro de 1999, que dispõe sobre a especificação das sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

Infelizmente, no que pese a boa intenção legislativa, faltou sensibilidade necessária ao legislador para cumprir com fidelidade o espírito com que se pretendeu insuflar o corpo da norma legal. Apesar disso, a vantagem da norma está em promover uma maior sistematização, focando os aspectos criminais, na maioria, em apenas um texto legal . Tratando-se de norma específica sobre crimes ambientais, revogou expressa ou tacitamente a maior parte dos dispositivos penais lançados em leis esparsas, já que dispositivos destas somente têm aplicação quando da omissão de disposições expressas daquela, regulando a matéria, “pois a norma especial afasta a geral se se tratar da mesma matéria e se for conflitante”

Segundo oportuna relação de dispositivos legais vigorantes apontada por SIRVINSKAS , das inúmeras contravenções anteriormente inseridas no Código Florestal (Lei 4.771/65, art. 26 e alíneas), remanesceram vigentes apenas aquelas previstas no art. 26, alíneas e, j, l e m . Têm ainda aplicação paralela à Lei dos Crimes Ambientais, por se relacionar à matéria, as contravenções previstas na Lei das Contravenções Penais em seus artigos 31, 37, 38, 42 e 64. Do Código Penal restaram aplicáveis subsidiariamente às ofensas ao meio ambiente, os artigos 163, 164, 250, 251, 252, 253, 254 256, 270 e 271. Os arts. 1.º e 2.º da Lei 7.643 de 18 de dezembro de 1987, proibindo e instituindo punição penal para a pesca ou qualquer forma de molestamento intencional de cetáceos nas águas brasileiras, também subsistiram à LCA.

No que se refere às atividades nucleares persistem os tipos penais relacionados nos arts. 23, 26 e 27 da Lei 6.453 de 17 de outubro de 1977. Continuam aplicáveis as penalidades previstas nos arts. 50 a 52 da Lei 6.766 de 19 de dezembro de 1979, Lei do Parcelamento do Solo Urbano. Vigente, naturalmente, por ser ulterior à Lei dos Crimes Ambientais, os dispositivos penais inseridos nos arts. 24 a 29 da Lei 11.105, de 24 de março de 2005, que dispõe sobre a política nacional de biossegurança.

4. Evolução das penas na história.

Segundo se depreende da história humana conhecida, os primeiros sistemas penais eram violentos e desumanos. Presume-se que as primeiras penas utilizadas pela sociedade, para punir o eventual infrator fossem de morte, nos casos mais severos, violências físicas, expulsão da comunidade e escárnio.

Acompanhando a evolução das penas pelos períodos históricos da humanidade, sob a ótica do estudioso BRENO FONTENELE MACHADO , tem-se a divisão em 5 períodos: período primitivo, caracterizado por um componente místico, que indicava a ligação entre o grupo social e divindades desconhecidas. A infração social era uma ofensa às deidades e a punição, muitas vezes através de sacrifícios rituais, ou expulsões, era uma maneira de aplacar a ira divina dirigida ao grupo pela ofensa de um indivíduo. Era uma repressão de natureza coletiva. A evolução das relações humanas, no entanto, com a formação de clãs unidos por fortes vínculos consangüíneos, terminaram por encaminhar as punições para a vingança privada e a composição.

O segundo período, chamado de período antigo, foi marcado pelo nascimento das primeiras civilizações e pela criação da figura de um soberano que representava, ou dominava, a coletividade e em seu nome, aplicava sanções aos infratores. Daí surgiu a pena de talião: o indivíduo recebia de volta o mesmo agravo que cometera a um outro. Esse foi o início do processo de gradação da pena, com sanção equivalente à gravidade do delito. Esse processo punitivo evoluiu para a pena de prisão, com a idéia de segregar indivíduos que demonstrassem colocar em risco a ordem social. Atribui-se o aprimoramento desse sistema penitenciário à igreja, que segregava aqueles que violassem preceitos religiosos para que, através de penitências e orações, em cela prisional, pudessem se arrepender do mal cometido, acabando por servir de modelo ao sistema prisional da atualidade.

O período seguinte, terceiro da lista enumerada, foi o medieval, ainda sujeito à influência da igreja nas formas punitivas. Foi um período marcado por crueldades e injustiças, onde as classes dominantes se isentavam de punições e as dominadas eram subjugadas de maneira cruel e injusta. Essa crise de comportamento punitivo abriu campo para a evolução do ímpeto punitivo, já que o sistema despertava um forte sentimento de revolta, combustível para revoluções e para o nascimento de novos pensadores. Com isso, o pensamento jurídico criminal evoluiu para os primórdios das filosofias de ressocialização dos infratores, a despeito de a pena continuar tendo sua função punitiva e retributiva.

Em seguida, temos o período moderno, com as filosofias penais imbuídas de idéias iluministas, com a valorização do direito de liberdade do indivíduo e a quebra do poder opressor todo poderoso das classes dominantes sobre as dominadas. Foi nesse período, em meados do século XVIII, que o direito penal foi evolucionado por uma forte corrente doutrinária contra a aplicação de penas de castigo corporal, trabalho forçado e de morte. É também desse período, o surgimento do movimento científico, que preocupava com o estudo do fenômeno da delinqüência e as causas a ele inerentes. A pena passou a ser enfocada como um instrumento preventivo e ressocializador, destinado à defesa do grupo social e à reeducação do infrator. Do movimento científico, surgiu a disciplina da Criminologia.

O último dos períodos que marcam a evolução da pena é o período contemporâneo, utilizado hoje em dia, com posição mais liberal e com um ideal de recuperação do criminoso, que deve ser preparado para retornar ao convívio social, sem representar risco à coletividade. A pena de prisão deixa de ser o objetivo principal do sistema de repreensão, substituída por penas que, ao invés de se configurar punição e segregação, permitam a reeducação do infrator. Assim, pretende-se que o encarceramento seja aplicado apenas em casos excepcionais, de necessidade extrema, enquanto a maioria dos métodos punitivos é direcionada para penas que permitam a reinclusão social do delinqüente. Surgem, nesse passo, as formas penais alternativas, como penas restritivas de direito, pecuniárias, a suspensão da pena e do processo mediante condições etc.

“A idéia matriz é a de que o Direito Penal deve passar por um processo de descriminalização e/ou despenalização das condutas hoje incriminadas, mas que não representam uma ofensa mais grave aos bens jurídicos considerados fundamentais.

O excesso de tipologias penais não tem caráter preventivo, posto que os delinqüentes não se eximem de cometer delitos que têm penas severas.”

5. Evolução das penas no Brasil.

Ainda perseguindo o filão da história da evolução das penas conforme estudos de BRENO FONTENELE MACHADO , o Brasil foi marcado por três períodos distintos: Período Colonial, Período Imperial e Período Republicano, com características distintas.

No período colonial, os portugueses, colonizadores, trouxeram seu ordenamento jurídico, desconsiderando os sistemas típicos dos índios, população tradicional que ocupava a terra. Para esta, inexistiam regras escritas, mas costumes, transmitidos verbalmente e de forte conteúdo místico, com a predominância de atos de vingança privada e de penas corporais de diversos matizes. Foram aplicadas, mas com pouca eficácia, as Ordenações Afonsinas e as Ordenações Manuelinas. Sobrevieram, após, as Ordenações Filipinas, estas sim, de ampla aplicação na colônia até 1830. Nelas existia seção especial de direito penal, com previsão de punições a quem infringisse as normas ali estipuladas. Os objetivos dessas normas eram castigar o infrator e intimidar o meio social, desestimulando os indivíduos de práticas criminosas. Via de regra, as penas eram cruéis e violentas, predominando a de morte e a de castigo corporal.

Com a independência do país inicia-se uma nova fase legislativa, conhecida por período imperial. A independência trouxe a necessidade de buscar-se um novo ordenamento jurídico, pelo que o imperador D. Pedro I, por lei, confirmou a vigência das Ordenações Filipinas, excetuando penas infamantes e castigos corporais, até que fosse criado um Código específico. Isso veio a ocorrer em 1830, quando foi editado o primeiro Código Criminal do país, estipulando as condutas puníveis e as penas que correspondiam às infrações penais. Esse primeiro código penal trouxe a influência dos códigos italiano e francês e da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, imbuída dos ideais de liberdade, igualdade e fraternidade.

As penas previstas eram de morte por enforcamento, prisão com trabalho, prisão simples, banimento, multas etc. Havia, no entanto, uma aplicação discriminatória, por segregação social, do direito penal, privilegiando a aristocracia rural e penalizando com crueldade a classe pobre, principalmente os escravos.

O período republicano, com a proclamação da República em 1889, veio trazer uma nova necessidade de substituição do sistema jurídico vigente. Com isso, já no início do período, em 1890, foram instituídas novas regras penais, através do Código Penal de 1890, estabelecendo a punição prisional como principal forma de apenar o infrator, filosofia que permanece ainda em nossos dias. Houve previsão, ainda, das penas de interdição, suspensão e perda de função pública, bem como de multa, mas representou um grande avanço na evolução legislativa criminal por banir penas desumanas como a pena de morte e a de castigos corporais.

Em 1940 foi editado um novo Código Penal, vigente até os dias de hoje, no que pesem as diversas modificações e transformações por que passou através de leis penais posteriores, merecendo destaque a Lei 7.209, de 11 de julho de 1984, que alterou toda a parte geral do código, desde o artigo 1.º até o art. 120. Esta lei representou avanço enorme no sistema penal brasileiro, principalmente quando permitiu a adoção de penas restritivas de direitos em substituição à pena privativa de liberdade de curta duração.

6. Das penas vigentes na legislação brasileira.

Nos moldes da Carta Política brasileira, conforme previsto em seu art. 5.º, XLVI, admite-se no território nacional, as seguintes penas: privativa de liberdade, restritiva de liberdade, perda de bens, multa, prestação social alternativa e suspensão ou interdição de direitos. O dispositivo constitucional foi regulamentado pela Lei 9.714, de 25 de novembro de 1998, que alterou o Código Penal em seus artigos 43, 44, 45, 46, 47, 55 e 77. Já anteriormente, a Lei 7.209, de 11 de julho de 1984, dera nova redação ao art. 32 do Código Penal, acolhendo, sem maiores dificuldades, as alterações subseqüentes que foram ditadas pela nova ordem constitucional.

Assim, nos termos do art. 32, as penas no sistema penal brasileiro passaram a ser: privativas de liberdade, restritivas de direitos e multas. As privativas de liberdade podem ser de reclusão ou detenção, com suas características previstas nos artigos 33 a 42. As penas restritivas de direitos são: prestação pecuniária, perda de bens e valores, prestação de serviço à comunidade ou a entidades públicas, interdição temporária de direitos e limitação de fim de semana (art. 43). As penas restritivas de direito, em casos excepcionais e nos delitos de menor porte, passaram a ter o condão de substituir as privativas de liberdade (arts. 44 a 48). A pena de multa está prevista nos arts. 49 a 52.

Note-se que a ordem constitucional acatou, em caso excepcional, a pena de morte, em caso de crime previsto no Código Penal Militar, para tempo de guerra declarada (art. 5.º, XLVII, a). Mesmo prevendo sanções penais em seu próprio bojo, e concedendo o direito de a União legislar amplamente sobre matéria penal (art. 22, I), a Constituição da República entendeu por bem impedir as penas atentatórias à dignidade da pessoa humana (art. 5.º, XLVII), devendo a pena, ao ser imposta, observar os pressupostos constitucionais que orientam o direito penal .

Na Lei das Contravenções Penais têm-se apenas dois tipos de penas, quais sejam de prisão simples e de multa. Nesse ponto, interessante realçar que o legislador pátrio previu dois tipos de infração penal, que são o crime e a contravenção. Em tese, tem-se que o primeiro se direciona a infrações penais de natureza mais grave, a que a lei comina penas de reclusão ou detenção; o segundo, a condutas menos gravosas, sujeitando o agente a sanções de menor monta, como prisão simples ou multa. Com os processos evolutivos das normas de punição criminal, onde se privilegia atualmente a recuperação do infrator e sua ressocialização, dando-se preferência à aplicação das penas alternativas, tem-se que em verdade a diferença entre crime e contravenção depende apenas de a lei definir uma conduta delitiva como crime ou como contravenção .

Importante mencionar-se, ainda, pela importância relevante que têm sobre a aplicação e a execução das penas, as inovações trazidas pela Lei 9.099, de 26 de setembro de 1995, conhecida como Lei dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais. Objetivando dar maior celeridade à solução das infrações de menor potencial ofensivo, nos casos em que a lei comine pena máxima não superior a 01 (um) ano (art. 61), o legislador previu a substituição da pena privativa de liberdade por uma pena restritiva de direitos ou multa.

Conforme nos lembra DOS SANTOS , esse regime penal geral da legislação brasileira tem aplicação aos crimes e contravenções cometidos contra o meio ambiente, ressalvando-se que, em caso de penas pecuniárias, aplicam-se aquelas dos diplomas especiais, se forem estabelecidas de modo diverso (art. 12 do CP).

7. Das sanções aplicáveis aos delitos ambientais.

A importância de se adequar as punições legais, de âmbito penal, às necessidades das ofensas ao ambiente trouxe inovações legislativas quanto às penas tradicionais previstas pelo direito penal brasileiro, bem como fez com que se procedessem a adequações de outras normas punitivas, conforme se pode vislumbrar da Lei 9.605/98, Lei dos Crimes Ambientais.

Inicialmente, é importante que se observe que, ao regular mandamento constitucional que permite a punição penal da pessoa jurídica, exclusivamente por crimes ambientais, a Lei 9.605/98 previu expressamente em seu art. 3.º essa possibilidade, inovação legislativa que observa os modernos anseios da necessidade de se preservar o ambiente da ganância avassaladora de empresas sem escrúpulos, que muitas vezes escondem seus verdadeiros proprietários na sombra de pessoas físicas de difícil ou de ineficaz punição. No entanto, essa figura jurídica gerou e continua gerando controvérsias das mais variadas amplitudes, desde a defesa da adoção plena e irrestrita do dispositivo legal até a argumentação de que o próprio art. 225, § 3.º da CRFB, ao permitir a penalização criminal da pessoa jurídica, conflitou com seus próprios princípios pétreos e imutáveis, insertos em diversos incisos do art. 5.º, tornando-se, por isso, o próprio preceito constitucional, inválido por inconstitucionalidade.

Feitas tais considerações, em preliminar, constata-se que, em dispositivo específico, a Carta Magna previu que as atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitam os infratores, sejam eles pessoas naturais ou jurídicas, a sanções penais, conjuntamente com punições administrativas e com ressalva da obrigação de reparar os danos causados (art. 225, § 3.º).

Criou-se como se vê a figura penal peculiar ao direito ambiental de punição à pessoa jurídica. Tal direcionamento constitucional foi regulamentado pelo art. 3.º da Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. É de se mencionar, ainda, que, pelos artigos 15 a 17, a Lei 8.884, de 11 de junho de 1994, anterior, portanto à Lei dos Crimes Ambientais, já dispunha expressamente sobre a possibilidade de apenar-se criminalmente as pessoas jurídicas nos crimes de infração da ordem econômica, buscando sustentação no art. 173, § 5.º, da Constituição da República, combinado com o art. 170, VI, e com o próprio art. 225, § 3.º.

Ainda segundo DOS SANTOS , “o direito penal deve preocupar-se com as condutas que represente um perigo real e potencial para a humanidade, sejam elas perpetradas por pessoas físicas ou jurídicas, solidariamente ou não...”, reservando-se ao direito administrativo, “as sanções que resultem de um mero desconhecimento ao disposto pela autoridade competente em matéria de meio ambiente”.

A questão da responsabilidade penal das pessoas jurídicas em matéria de infrações contra o meio ambiente é ainda tormentosa, tumultuada, confusa e não pacífica entre os doutrinadores e penalistas pátrios. A definição, naturalmente, deve ficar a cargo do judiciário que, ao apreciar as diversas correntes de pensamento pro e contra, firmará jurisprudência consistente que consolidará a questão. Por ora, é bom que se lembre que existem já alguns julgamentos de expressão entendendo ser cabível as punições penais previstas na Lei dos Crimes Ambientais contra a pessoa jurídica, inclusive julgamento recente emanado do Egr. Superior Tribunal Federal, por sua Quinta Turma, ao decidir processo instaurado pelo Ministério Público de Santa Catarina contra Auto Posto 1270 (julgamento em junho de 2005, RESP 564960) .

Para a elaboração deste trabalho parte-se, portanto, do pressuposto que a inserção no corpo da Carta Magna de dispositivo específico prevendo a possibilidade de punição criminal da pessoa jurídica, e sua regulamentação em lei específica, torne absolutamente legítima a figura penal.

A aplicação da pena na Lei dos Crimes Ambientais, Lei 9605/98, está inserida no Capítulo II, artigos 6.º e seguintes. O artigo em foco dá os critérios para fixação da pena que deverão ser observados pelo juiz, aqui incorretamente denominado de “autoridade competente” (já que a única autoridade competente para aplicar sanções penais é o juiz), segundo: “I- a gravidade do fato, tendo em vista os motivos da infração e suas conseqüências para a saúde pública e para o meio ambiente; II- os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental; III- a situação econômica do infrator, no caso de multa”.

Como bem observam ÉDIS MILARÉ e PAULO JOSÉ DA COSTA JÚNIOR , os critérios apresentados pela LCA são insuficientes, sendo mister que o juiz se socorra do art. 59, caput, do Código Penal , sob pena de se sentir tolhido ou desamparado em sua missão de fixar a extensão da pena. Essa aplicação subsidiária se justifica por força do art. 79 da Lei 9605/98

Dada a peculiaridade de se punir distintamente as pessoas físicas e as pessoas jurídicas, ainda que na maioria das vezes, pelo mesmo crime, ambas possam responder, o legislador adotou a técnica de dividir as modalidades punitivas aplicáveis a uma e outra das pessoas física ou jurídica.

I- Penas aplicáveis às pessoas físicas

Assim, são penas aplicáveis às pessoas físicas:

a) – privativas de liberdade, pela prática dos delitos previstos entre o art. 29 e o art. 69.

Observe-se que a pena privativa de liberdade, no que pese a configuração legal inserta nos artigos supramencionados, na Lei dos Crimes Ambientais é de aplicação excepcional, considerando-se que, em sua maioria, sempre poderá ser substituída por pena restritiva de direito, garantida por força do art. 7.º que, a grosso modo, praticamente permite a substituição em todas as figuras penais contidas na lei. Apenas em três delitos, aqueles previstos nos artigos 35, 40 e 54, § 2.º, as penas superam os quatro anos, marco de tempo para a substituição das penas, independentemente dos fatores que a qualifiquem. Além do mais, a substituição é garantida para os crimes culposos e pode ser concedida pelo julgador quando “a culpabilidade, os antecedentes, a conduta social e a personalidade do condenado, bem como os motivos e as circunstâncias do crime indicarem que a substituição seja suficiente para efeitos de reprovação e prevenção do crime”.

Portanto, somente em excepcionais e raríssimos casos poderá o indivíduo sofrer, como punição, a privação de sua liberdade.

b)- restritivas de direito.

Estão previstas entre os artigos 7.º e 13 da Lei e, na forma do art. 8.º, podem ser: “I- prestação de serviços à comunidade; II- interdição temporária de direitos; III- suspensão parcial ou total de atividades; IV- prestação pecuniária; e V- recolhimento domiciliar”. No ver de VALDIR SZNICK inexiste uma escala indicativa de preferência de uma pena sobre a outra, mas pondera que, pela simplicidade e economia, a prestação de serviços à comunidade, ao lado da prestação pecuniária, se apresentam como as mais indicadas.

“A prestação de serviços à comunidade consiste na atribuição ao condenado de tarefas gratuitas junto a parques e jardins públicos e unidades de conservação, e, no caso de dano da coisa particular, pública ou tombada, na restauração desta, se possível” (art. 9.º).

“As penas de interdição temporária de direito são a proibição de o condenado contratar com o Poder Público, de receber incentivos fiscais ou quaisquer outros benefícios, bem como de participar de licitações, pelo prazo de 5 (cinco) anos, no caso de crimes dolosos, e de 3 (três) anos, no de crimes culposos” (art. 10).

“A suspensão de atividades será aplicada quando estas não estiverem obedecendo às prescrições legais” (art. 11).

“A prestação pecuniária consiste no pagamento em dinheiro à vítima ou à entidade pública ou privada com fim social, de importância, fixada pelo juiz, não inferior a 1 (um) salário mínimo nem superior a 360 (trezentos e sessenta) salários mínimos. O valor pago será deduzido do montante de eventual reparação civil a que for condenado o infrator” (art. 12).

“O recolhimento domiciliar baseia-se na autodisciplina e senso de responsabilidade do condenado, que deverá, sem vigilância, trabalhar, freqüentar curso ou exercer atividade autorizada, permanecendo recolhido nos dias e horários de folga em residência ou em qualquer local destinado a sua moradia habitual, conforme estabelecido na sentença condenatória” (art. 13).

c) Multa

A pessoa física poderá, ainda, sofrer a punição através da aplicação de multa que, conforme prevê o art. 18 da Lei, “será calculada segundo os critérios do Código Penal; se revelar ineficaz, ainda que aplicada no valor máximo, poderá ser aumentada até 3 (três) vezes tendo em vista o valor da vantagem econômica auferida”.

II- Penas aplicáveis às pessoas jurídicas.

Já as pessoas jurídicas podem sofrer, isolada, cumulativa ou alternativamente, as seguintes penas, nos moldes do art. 21 da LCA: “I- multa; II- restritivas de direitos; III- prestação de serviços à comunidade”.

a)- multa:

As regras para a aplicação da pena de multa são as mesmas pertinentes à pessoa física, inexistindo outro dispositivo a respeito a não ser o já citado art. 18.

b)- restritivas de direitos:

Para as pessoas jurídicas, as penas restritivas de direito são “I- suspensão parcial ou total de atividades; II- interdição temporária de estabelecimento, obra ou atividade; III- proibição de contratar com o Poder Público, bem como dele obter subsídios, subvenções ou doações” (art. 22).

“A suspensão de atividades será aplicada quando estas não estiverem obedecendo às disposições legais ou regulamentares, relativas à proteção do meio ambiente” (art. 22, § 1.º).

“A interdição será aplicada quando o estabelecimento, obra ou atividade estiver funcionando sem a devida autorização ou em desacordo com a concedida, ou com violação de disposição legal ou regulamentar” (§ 2.º).

“A proibição de contratar com o Poder Público e dele obter subsídios, subvenções ou doações não poderá exceder o prazo de 10 (dez) anos” (§ 3.º).

c)- prestação de serviços à comunidade:

Nos termos do art. 23, a prestação de serviços à comunidade, pela pessoa jurídica, consistirá em: “I- custeio de programas e de projetos ambientais; II- execução de obras de recuperação de áreas degradadas, III- manutenção de espaços públicos; IV- contribuições a entidades ambientais ou culturais públicas”.

d)- perda de bens e valores:

Conforme previsão do art. 24, se a pessoa jurídica tiver sido constituída ou utilizada com finalidades preponderantes de encobrir, facilitar ou permitir a prática de atos considerados criminosos pela Lei, terá decretada sua liquidação forçada e seu patrimônio será considerado como instrumento de crime e, nesse caso, perdido a favor do Fundo Penitenciário Nacional. A redação desse dispositivo, como em grande parte da norma, vem causando controvérsias acirradas, além de não deixar clara a maneira pela qual tal forma de punição será executada, o que, naturalmente, dificulta a utilização do preceito legal como mecanismo de proteção dos bens ambientais.

III- Apreensão de produto e instrumento de crime.

Independentemente de o sujeito ativo do crime ser uma pessoa jurídica ou uma pessoa física, desde que seja verificada a infração e constatada a ocorrência do crime, seus produtos e instrumentos serão apreendidos, na forma disposta no art. 25. Em seus §§ 1.º a 4.º, a lei torna clara a destinação que será dada aos produtos ou instrumentos apreendidos, sendo natural que o infrator perca a propriedade sobre eles.

IV- Aplicação da Lei 9.099, de 26 de setembro de 1995 aos delitos ambientais.

Os crimes ambientais de menor potencial ofensivo poderão ser processados perante o Juizado Especial de Pequenas Causas, nos moldes dos arts. 27 e 28 da Lei 9.605/98. No entanto, há de se observar que a aplicação da pena restritiva de direito, ou da multa, somente será possível quando o degradador componha previamente o dano ambiental, salvo em caso de absoluta impossibilidade. Da mesma forma, a aplicação do disposto no art. 89 da Lei 9.099/95 sofrerá as seguintes modificações: a declaração de extinção de punibilidade dependerá de laudo de constatação de reparação do dado ambiental, salvo absoluta impossibilidade de fazê-lo, e na hipótese de o laudo de constatação comprovar que a reparação não foi completa, o prazo de suspensão do processo será prorrogado ao máximo, com acréscimo de um ano, mas suspendendo-se o prazo prescricional.

8 . Conclusão.

A responsabilidade criminal do degradador, dentro do processo de evolução econômica e cultural da coletividade, tornou-se uma necessidade premente e imperiosa. Em todos os países, ao redor do planeta, legislações específicas foram e estão sendo desenvolvidas, visando coibir as ações danosas ao ambiente e punir as ocorrências impossíveis de serem prevenidas. A despeito de toda a legislação, de uma maneira geral, se direcionar para a educação ambiental do infrator, a sanção, como medida também punitiva, ao lado de educativa, cada vez mais se torna necessária e cabível.

Na esteira do processo evolutivo da legislação penal ambiental, o legislador pátrio tem desenvolvido um sistema de normas cada vez mais abrangente, vindo a culminar na edição da Lei 9.605/98. A despeito das inúmeras críticas merecidas que recebe, vem confirmar o impulso de se codificar a matéria, aprimorando os mecanismos tanto de avaliação do delito, como de uma eficaz instrução criminal e aplicação justa de uma pena que, sobretudo, deverá ter como finalidade a sensibilização do infrator para que, consciente, desperte para a necessidade de preservar o ambiente, como medida necessária à sobrevivência da própria espécie humana.

Como visto no correr deste trabalho, no âmbito dos delitos ambientais, a penalização em sua quase totalidade é em penas alternativas às punições prisionais.

O caminho trilhado pelo legislador pátrio conduz à possibilidade de melhor proteger o ambiente, restaurando os danos e apenando o infrator com medidas educativas e não apenas punitivas. Resta à justiça consolidar esse processo em um fato concreto e eficiente.

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SZNICK, Valdir. Direito Penal Ambiental. São Paulo: Ícone Editora, 2001.

POLÍTICA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE

Francisco Antonio Romanelli

1. Elementos da Política e do Sistema Municipal

Uma eficiente política municipal de meio ambiente deve ser composta por elementos jurídicos e administrativos que têm como finalidade comum a preservação, conservação e melhoria da qualidade ambiental nos limites territoriais e jurisdicionais do Município. Os elementos jurídicos são as normas legais editadas pelo Poder Público Municipal, através de decretos do executivo ou leis aprovadas pela Câmara Municipal e sancionadas pelo Prefeito. Dentre esses, o Município há de ter, no mínimo, uma lei de proteção ambiental, nela incluindo-se legislação específica sobre áreas de interesse especial, e uma lei instituindo um fundo de meio ambiente. Tais leis deverão ser regulamentadas por decreto do Executivo.
Tal legislação é básica para o direcionamento de uma política eficiente e a construção de um bom sistema municipal, mas não se isola em tal função. O Município precisará ainda de Lei criando o Conselho Municipal de Proteção Ambiental e outras correlatas, principalmente para aprovar o Plano Diretor, pressupondo-se ainda que aqui esteja contemplado o zoneamento ambiental, regulamentar a propaganda empresarial, instituir o fórum da Agenda 21 Local, estabelecer normas de educação em geral e ambiental em particular, saúde, trânsito etc. É claro que todo o tratamento legislativo municipal deve se revestir de necessária e indispensável interdisciplinaridade focando toda a teia de relação jurídica local no conceito de cidade sustentável.
Observe-se que sempre que possível o Município já deverá trazer os espíritos da preservação ambiental em sua lei magna, ou seja, na Lei Orgânica Municipal. Assim ocorrendo, garantir-se-á a implantação do sistema legislativo ambiental na área de atuação do Município, evitando-se pendengas legiferantes às vezes despropositadas e quase sempre ruinosas para a causa conservacionista.
No âmbito administrativo, essencial a criação de um Sistema Municipal que, a exemplo dos Nacional e Estadual, deverá agir através de três órgãos: um órgão central, um colegiado e um órgão executor. Como órgão central, deverá ser instituída a Secretaria Municipal de Meio Ambiente, através de lei regulamentada pelo Poder Executivo, ou estabelecido um setor administrativo apropriado. Note-se que a existência da Secretaria de Meio Ambiente, por razões óbvias, é sempre o caminho mais apropriado. O órgão Colegiado será o Conselho Municipal de Proteção Ambiental, também a ser instituído por lei, tendo o seu regimento interno aprovado por meio de decreto. O órgão executor, nos Municípios, acaba habitualmente por ser um setor determinado da Secretaria, não havendo impedimento, no entanto, se o tamanho do Município o comportar, que seja instituído através da criação de uma fundação ou de uma autarquia.
A esse sistema municipal deverão ser acrescidos, como instrumentos indispensáveis de realização da política ambiental do Município, o Plano Diretor, contemplando os diversos zoneamentos apropriados e, de maneira claramente definida, o zoneamento ambiental, aprovado por lei, e a Agenda 21 Local, cujo Fórum deverá ser criado por Lei ou por Decreto, além de outros, como a educação ambiental, a Agenda 21 Escolar etc.
Cada um desses elementos que, no conjunto, formatarão o sistema municipal de meio ambiente e construirão uma forte e eficiente política ambiental do Município, é de equivalente importância e, à falta de um deles, o sistema dificilmente estará completo e perfeitamente funcional.
2. Lei de Proteção Ambiental do Município
A Lei municipal, ainda que inspirada por princípios extremamente nobres, não poderá ofender as regras gerais estabelecidas por leis federais e estaduais, como anteriormente já se viu na análise da competência dos entes federados. Saliente-se que, quando as regras gerais estipularem pisos protecionistas, a regra específica, local, emanada do Poder Público Municipal, poderá elevá-los, sendo mais restritivas na proteção, mas nunca poderá elastizá-los. Isso quer dizer que o conflito se resolve sempre em favor do meio ambiente.
Através dessa lei, o Município deverá estabelecer sua política municipal de meio ambiente, e poderá, inclusive, criar o Sistema Municipal e o Conselho Municipal de Meio Ambiente, estabelecendo suas finalidades e competências. Uma lei de proteção ambiental deverá conter os princípios, os objetivos e os instrumentos da política municipal, bem como as possibilidades de licenciamento ambiental, as regras gerais de fiscalização, infrações e penalidades. A lei será regulamentada por Decreto do Executivo que indicará os procedimentos específicos de fiscalização adotados e as correspondentes multas pelas infrações.
O legislador deverá cuidar de compor o texto legal com a definição dos atores relacionados ao meio ambiente local, dos procedimentos administrativos e legais, relacionados aos responsáveis por seu cumprimento dentro da estrutura administrativa; das normas de qualidade e dos padrões de emissões que serão admitidos e tolerados, do nível de delegação de responsabilidades e decisões a serem outorgadas .
A elaboração da lei deverá ser precedida de consultas aos diversos setores envolvidos, inclusive dentro da própria administração municipal, e o respectivo texto do projeto, a ser submetido ao Poder Legislativo, aprovado pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente que tenha competência deliberativa e representatividade social, caso o Município já possua o Conselho instituído.
O recomendável é que os debates envolvam também o setor produtivo, mormente quanto aos critérios de instituição de taxas, preços e critérios para licenciamento de atividades, e a coletividade em geral, como conselhos ou associações de bairro, setor de ensino, organizações não governamentais etc., correspondendo à mais ampla participação possível.
3. Fundo Municipal de Meio Ambiente
O Fundo Municipal de Meio Ambiente é um importante instrumento na realização de obras de cunho ambiental. Deverá ser criado através de lei, regulamentado por Decreto, e concentrar valores obtidos através da arrecadação municipal. Tais valores poderão vir das multas por desrespeito aos padrões e à legislação ambiental do Município, de taxas de licenciamento ou outras taxas por serviços públicos ambientais, doações, contribuições etc. Note-se que, por restrições legais e, inclusive, constitucional, os valores recebidos pelo Município a título de tributos não poderão ser direcionados imediatamente ao Fundo, mas deverão constar de lei e de dotação orçamentária específica.
A lei que criar o Fundo deverá estabelecer as áreas prioritárias para a aplicação de seus recursos, valendo citar aqui, a título de modelo, aquelas que foram elencadas no Fundo Nacional: unidades de conservação, pesquisa e desenvolvimento tecnológico, educação ambiental, manejo e extensão florestal, desenvolvimento institucional, controle ambiental e aproveitamento econômico racional e sustentável da flora e fauna nativas . O legislador municipal poderá invocar áreas outras que não as aqui apontadas, mas sempre direcionando a efetividade de aplicação dos recursos do Fundo a atividades que visem à melhoria da qualidade ambiental e à sustentabilidade.
O Fundo deverá ser administrado pela Secretaria de Meio Ambiente, ou Diretoria específica, na forma estabelecida em lei ou regulamento, mas a destinação de seu produto deve ser definida exclusivamente por deliberação do Conselho Municipal de Meio Ambiente, órgão a quem caberá conhecer e avaliar os projetos que por ele serão beneficiados. De igual forma, a submissão do destino dos recursos do Fundo deverá estar expressamente contida na lei.
4. Conselho Municipal de Meio Ambiente
4.1. A administração pública através de Colegiados

O Estado é o grande gestor dos interesses públicos. A ele compete, através da política executada por intermediários ou representantes do povo, em um regime democrático, administrar o bem estar coletivo, criar as regras de convivência adequadas e cuidar para que sejam aplicadas e obedecidas. Em questões ambientais, não poderia ser diferente. O Estado, através dos poderes públicos, é o titular da gestão ambiental. Compete-lhe ditar normas de proteção e conservação e fazer com que sejam cumpridas.
A evolução democrática, no entanto, vem concedendo papel importante à participação cidadã no desenvolvimento das políticas públicas. Isso ocorre não apenas no sentido clássico de cidadania que permite ao cidadão eleger, através do voto, seus representantes no poder, com capacidade para, em seu nome, gerenciar os recursos públicos, criar normas e impô-las, mas participar de maneira ativa e pessoal no processo de gestão. No primeiro caso, ocorre o que conhecemos por democracia representativa, no segundo, democracia participativa. A democracia participativa só ocorre
quando o cidadão pode “apresentar e debater propostas, deliberar sobre elas e, sobretudo, mudar o curso da ação estabelecida pelas forças constituídas e formular cursos de ação alternativa”’ (Filla e Battini, 1993). Ou seja, mais precisamente, sempre que houver formas de o cidadão participar, decidindo e (ou) opinando .
Dependendo da complexidade da participação cidadã, o processo pode ser democrático participativo direto, caso dos orçamentos participativos, onde o cidadão participa como pessoa física, ou, como é o caso de basicamente todos os colegiados, democrático participativo indireto, onde quem se faz representar no Colegiado é uma entidade, através de um de seus membros, devidamente autorizado. Os conselhos instituídos por lei para a formulação de políticas públicas se enquadram nesta última hipótese e sempre têm mandatos com prazos estabelecidos.
Vê-se, desta forma, que a gestão democrática participativa ocorre através dos colegiados. No caso específico da gestão ambiental a participação se evidencia de forma saliente, até porque o mandamento constitucional especializado, art. 245 da Carta Magna, ao estipular os direitos e deveres ao e para o ambiente ecologicamente equilibrado, distribui a responsabilidade de conservá-lo entre Poder Público e coletividade.
Os Colegiados, de uma maneira geral, a despeito de obterem, em situações diversas, nomes diferentes (Conselhos, Comitês, Comissões etc), são paritários, compostos igualmente por membros da sociedade civil, ainda que identificados por segmentos, e representantes de órgãos oficiais da gestão pública. Em termos ambientais, o Colegiado de maior evidência no país é o Conselho Nacional de Meio Ambiente, já anteriormente analisado.
Os colegiados são chamados de conselhos de direito ou gestores de políticas públicas. São
uma conseqüência do princípio da participação da sociedade civil na elaboração e implementação de políticas públicas relativas aos direitos sociais, estabelecido na Constituição Federal (...) As políticas públicas relativas aos direitos sociais encontram-se reguladas por leis ordinárias que, junto com à Constituição Federal, integram o ordenamento jurídico brasileiro, que visam precipuamente, estabelecer uma sociedade na qual a cidadania seja não apenas um direito, mas realidade .
Não se pode esquecer, ainda, que os colegiados são “uma instância relativamente recente e pouco estudada de elaboração de políticas públicas” e seu perfil “representa uma redefinição da democracia representativa e uma ampliação sem precedentes dos direitos políticos”. São incumbidos, de modo geral, “da formulação, supervisão e avaliação das políticas públicas, em âmbito federal, estadual e municipal” .
Os colegiados tiveram um tímido nascimento nas décadas de 70 e 80, em leis esparsas e raras, mas se consagraram como instrumento indispensável à gestão política pública a partir da promulgação da vigente Carta Política, em 1.988. O art. 1.º, em seu parágrafo único, introduz no sistema legal brasileiro a inovadora forma de democracia participativa quando estabelece que "Todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, por representantes eleitos , ou diretamente, nos termos desta Constituição" .
Não apenas em tal dispositivo, mas em muitas outras oportunidades, a
Constituição Federal contém vários dispositivos que fazem menção expressa à “participação da comunidade” na gestão pública, notadamente na área da saúde (CF, art. 198, III), da seguridade social (CF, art. 194, VIII), da política agrícola, “envolvendo produtores e trabalhadores rurais” no seu planejamento e execução (CF, art. 187, caput), e da assistência social, onde se estabelece, de forma específica, a participação da população "por meio de organizações representativas" na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis (CF, art. 204, II). O Estatuto da Criança e do Adolescente talvez seja a primeira lei a atribuir à cidadania o exercício direto da gestão pública. Esta, aliás, lhe cabe com exclusividade, no caso dos Conselhos Tutelares, órgão mais importante previsto no estatuto, conforme o disposto no seu art. 132: “Em cada Município, haverá, no mínimo, um Conselho Tutelar, composto de cinco membros, escolhidos pela comunidade local para mandato de três anos, permitida uma recondução” .
Além dessas hipóteses, há um número bastante expressivo de disposições legais tanto na esfera federal, como dos estados ou municípios, de conselhos, em sua maioria constituídos dentro do espírito da democracia participativa. Desnecessário apontar, dada sua grande extensão, a legislação infraconstitucional vigorante onde são criados e definidos um sem número de colegiados.
Os colegiados compõem a política pública e exercem atribuições próprias do Estado. São, portanto, entes públicos, mas não são subordinados à administração, apesar de se prestarem, dentro de suas atividades, a assessorá-la e direcionar suas ações, deliberando sobre questões concernentes à sua atuação. A eventual subordinação naturalmente faz com que o colegiado deixe de cumprir sua função de democracia participativa, não importando que seja composto, em parte, por órgãos governamentais.
Na esfera da proteção ambiental, no âmbito de competência da União, destacam-se o Conselho Nacional de Meio Ambiente, CONAMA, e o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, CNRH, já analisados (não obstante a existência de outros de extrema importância, como o Conselho Nacional de Biossegurança, objeto do art. 8.º da Lei 11.105 , de 24 de março de 2.005, ou, ainda, o Comitê Assessor de Educação Ambiental, criado pelo Decreto 4.281 de 25 de junho de 2.002, art. 4.º). Realçam-se, por outro lado, com abrangências regionais, os comitês de bacias hidrográficas, já analisados e as comissões interinstitucionais de educação ambiental (Decreto n.º 4.281/02, art. 4.º, I). Na esfera municipal, cabe ao Conselho Municipal de Meio Ambiente a manutenção da proteção ambiental.
Os Conselhos não possuem personalidade jurídica e, portanto, serão sempre dependentes de um órgão executivo, que administre seus bens e valores. Tais órgãos, via de regra, são autarquias ou fundações públicas e ainda, no município, na maior parte das vezes, a própria Secretaria de Meio Ambiente ou Diretoria ou serviço especializado para tanto normativamente autorizado.
4.2. O Conselho Municipal de Meio Ambiente
Desde a promulgação da Constituição de 1988, vem sendo estimulada, institucionalmente, a implementação de um novo paradigma de gestão das políticas públicas que promova a descentralização das decisões e amplie o espaço de participação da sociedade. Com este sentido, foram criados nos municípios de todo o país diversos mecanismos de inserção de segmentos da população nos processos decisórios, dentre os quais, os Conselhos Municipais, que reúnem, de acordo com suas respectivas especificidades, entidades representativas do poder público, associações de moradores, associações profissionais, entidades de representação de trabalhadores, entidades religiosas e organizações ambientalistas, entre outras. Tais Conselhos, sobretudo quando se busca fortalecer o debate em torno da autonomia municipal, vêm tentando se firmar como novos canais de participação complementares às formas clássicas de representação indireta, via partidos políticos e representação legislativa.
O Conselho Municipal de Meio Ambiente é um Colegiado, geralmente composto de maneira equilibrada pelo poder público e pela sociedade civil, com atribuições consultivas e deliberativas. O Conselho é criado por Lei e é neste instrumento legal que encontramos a área de competência e a formatação de sua composição. Ele é, sempre, consultivo, mas, dependendo dos termos legais, pode e deve ser, também, deliberativo. No primeiro caso, funciona como órgão de assessoramento e aconselhamento do Poder Executivo municipal para as questões ambientais. Tem papel de coadjuvante do executivo na área específica, sem, todavia, tomar decisões que encaminhem a política ambiental do Município. Nessa hipótese, não cumpre sua finalidade de compor o processo de democracia participativa.
Quando investido de propriedades deliberativas, caberá ao Conselho Municipal de Meio Ambiente decidir os temas ambientais apontados na Lei de sua criação. Note-se que as suas deliberações sempre se circunscreverão aos limites da competência que a norma legal lhe concedeu. Não pode, portanto, ultrapassar os limites da delegação normativa. No entanto, caso tenha recebido, além daquelas atribuições, também atribuições normativas, poderá editar resoluções que obrigará os munícipes. As atribuições normativas são expressas. Assim, o texto legal identificará em quais situações, sobre quais temas específicos e em que condições e limites poderá o Conselho editar normas. Claro é que nem mesmo através de autorização legal doméstica, as normas editadas poderão ofender regras gerais oriundas da União e do Estado, ou, mesmo, regras locais, compreendidas em leis ou decretos. No confronto, tornam-se inconstitucionais, já que ferem o disposto na Lei Maior, conforme análise anterior, apresentada no item relativo às competências normativas.
É bom que se esclareça que os Conselhos Municipais são a projeção, no âmbito do território dos respectivos municípios, do Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA – que encabeça a estrutura do Sistema Nacional de Meio Ambiente, já analisado. Não há previsão legal específica para sua instituição, mas, dentro da previsão constitucional de competência do Município confere-lhe permissão para criar órgãos ambientais locais, inclusive Conselhos que, no caso, tomam por analogia o próprio CONAMA.
A estrutura ideal do Conselho Municipal de Meio Ambiente é que ele seja paritário e tenha atribuições consultivas e deliberativas. As normativas podem desencadear controvérsias jurídicas e questões judiciais que acabam por prejudicar o próprio desempenho do órgão. Muito mais proveitoso ao desempenho de suas atribuições é que, após análise e debates do fórum, apresente os resultados, sob forma de sugestão normativa, ao Executivo ou ao Legislativo municipais. De qualquer forma, a estrutura a ser obedecida depende da lei que o cria e que não poderá extrapolar em nenhuma hipótese. Muitas vezes vêem-se exemplos de conselhos formados unicamente por entes públicos. Ou por pessoas da própria administração municipal ou indiscutivelmente subordinadas ao executivo. Nem é preciso que se diga a inconveniência de padrões dessa natureza: o Conselho acaba por ser apenas um assessor coletivo da administração, não cumpre a função constitucional de construir democracia participativa, e perde toda a rica gama de ações que lhe são apropriadas. O prejuízo, naturalmente, vai ser do desenvolvimento da política ambiental do município que não se escorará apropriadamente em uma de suas bases principais.
Um exemplo do prejuízo que um conselho assim formado traz ao município é a incapacidade deste de proceder a licenciamentos de empreendimentos cujo potencial poluidor for apenas local, ou seja, que tenha influência apenas em âmbito do território municipal. O licenciamento poderá ser um dos meios de se obter renda através da cobrança de taxas, conforme autorização contida na Resolução 237, de 19 de dezembro de 1.997, art. 6.º. Para isso, na forma do artigo 20 da Resolução, deverá ser constituído com caráter deliberativo e ter participação social.
Os segmentos que compõem o Conselho são, da mesma forma, previstos na lei que o traz à luz. E ali também devem ser previstas as condições pertinentes à sua gestão. Quanto mais bem elaborado é o texto de lei que cria o Conselho, maior será a sua estabilidade. Como já se disse antes, ideal é, mesmo, que o Conselho – assim como todo o Sistema Municipal de Meio Ambiente – tenha suas raízes fincadas na Lei Orgânica do Município. É certo que muitas questões poderão ser delegadas para decisão do próprio conselho, com o aval da administração através de decreto. É o caso da composição de diretoria, do tempo de mandato, de sua divisão interna administrativa e outros que poderão constar do Regimento Interno. Essa estrutura legal, no entanto, propiciará certa instabilidade ao Conselho já que, dependendo dos membros e dos segmentos que o compõem, poderá sofrer variações constantes e nem sempre benéficas a suas atribuições.
O Regimento Interno do Conselho é promulgado por decreto do executivo. Como a inspiração jurídica do conselho se encontra dentro dos moldes da gestão democrática participativa, adequado é que o regimento seja analisado e votado pelo próprio fórum que, em seguida, o remeterá ao Poder Executivo, para edição do decreto. Nem é preciso que se diga que o regimento interno é engessado pela lei que criou o Conselho e pelas leis federais, estaduais e municipais vigentes. Caso vulnere alguma delas caberá ao administrador municipal a sabedoria de, ao redigir o decreto que promulgará o regimento interno, negociar uma redação alternativa com o fórum ou simplesmente extirpar o texto inconveniente.
GESTÃO DEMOCRÁTICA PARTICIPATIVA
1. Gestão compartilhada
Como já se analisou anteriormente, a gestão compartilhada é uma evolução dos processos democráticos de gestão, com seu princípio jurídico brasileiro atualmente insculpido no parágrafo único do art. 1.º de nossa Carta Magna, materializando-se na chamada democracia participativa ou participação popular, “entendendo-se por participação popular a luta ou a exigência de uma coletividade para transformar ou alterar o rumo de um determinado processo social, econômico, tecnológico ou científico através da vontade social” .
A despeito da idéia sábia que embasa a constituição de organismos de gestão democrática participativa, há um evidente desencontro entre a filosofia que prega e a prática que executa. De fato, os instrumentos mais apropriados de gestão democrática, consagrados por uma grande variedade de textos legais (alguns anteriormente citados), são os colegiados, aqui sob o nome de conselhos, lá sob o nome de comissões ou de comitês. À parte a instituição dos orçamentos participativos, de grande relevância à gestão ambiental do Município, no âmbito local os instrumentos mais conhecidos são os conselhos. Na questão ambiental sobressai-se o Conselho de Meio Ambiente, no que pese a relevante importância dos de Educação, Saúde, Patrimônio Público e Histórico e outros mais. Mas, como revelam observações apropriadas sobre a situação, fica patente o descompasso entre a existência dos órgãos de gestão participativa e sua real e efetiva interferência na construção das políticas municipais, principalmente no que se refere à ambiental .
PEREIRA FILHO questiona, refletindo sobre a necessidade da efetiva participação da coletividade nos processos de políticas públicas: “quando o município vai querer atuar na questão ambiental? ” Pondera que nem sempre interessa aos dirigentes políticos locais uma atuação marcante na área de preservação do ambiente. Muitos fatores contribuem para uma absorção lenta e cautelosa da necessidade de cuidar do patrimônio natural difuso: criar obstáculos à poluição pode, por exemplo, afastar um empreendimento rentável, que propiciaria divisas com tributos e empregos. Com isso pode desvalorizar a moeda de troca de grande parte dos agentes públicos: o voto, que possui peso significativo na decisão de muitos políticos. Isso, sem que se leve em conta que, muitas vezes, o próprio gestor é aquele que mais precisa receber educação cívica e ambiental .
Em face de tal cautela e até porque, em escala significativa, há deficiência de dados técnicos embasando as decisões do administrador, nem sempre assessorado por expertos que possuam visão da necessidade preservadora, não se cuida de dar voz necessária à comunidade participante dos colegiados. A conquista desse espaço, portanto, deverá crescer no meio da própria população através de mecanismos de educação ambiental, para que fique ciente da importância dos colegiados e da participação direta ou indireta do cidadão.
Já SOUZA NETO, realçando a falsa idéia muitas vezes perseguida pela população quanto à arrecadação e investimentos na área ambiental, e alertando para a precariedade desses valores, aponta a falta de diálogo consciente e ético do indivíduo com os administradores. Afirma que “precisamos reinventar as instituições, porque as instituições que aí estão se acham corroídas por dentro, e precisamos refazer o diálogo entre Estado e sociedade com outras bases, outros valores, outros modelos” .
A verdade é que, para que os mecanismos de gestão democrática participativa renasçam com força e aptos a exercerem papel tão relevante como os que lhe são destinados, os próprios valores e paradigmas da população devem ser transformados e reconstruídos em torno de uma consciência holística, desperta, reagente e construtiva. Hoje, além da habitual mediocridade dos interesses individuais de muitos participantes, que defendem pontos de vista próprios ou de segmentos por eles protegidos, grande parte da população não compreende a importância do papel de participação na gestão democrática. A situação aparenta ser mais grave e maior o descaso quando se fala em participação popular nos colegiados que se referem a meio ambiente. Afinal, “grande parte da população não associa os seus problemas cotidianos com a degradação do meio ambiente, nem se sente envolvida nesse processo” . Assim, por desânimo, descaso ou ignorância prefere fugir das responsabilidades de compor um colegiado e do conseqüente trabalho voluntário e não remunerado, abandonando fatia dessa responsabilidade à ganância daqueles que buscam atender interesses próprios, ou que não tem a mínima noção da importância de seu papel no colegiado. Isso sem falar nas inúmeras ocasiões em que o gestor público usa um arremedo de gestão participativa tão somente para validar atos cuja participação popular seja exigida por lei.
Outros fantasmas assombram o reino dos colegiados e da democracia participativa, como a vaidade humana, cruel opositora a qualquer processo que envolva o compartilhamento de idéias e ideais no meio de agrupamentos humanos. O que habitualmente se destaca e impera em reuniões são pessoas isoladas tentando impor suas idéias aos demais, sem a mínima consciência de consenso. Os argumentos são aceitos se corresponderem às expectativas próprias, mas nunca se contrariá-las. Há uma escassez gritante do elemento humildade e da vontade de contribuir com o benefício comum, geral, difuso. Outras vezes, o tráfico de influência, oriundo de terceiros não ligados ao colegiado, destorce a verdadeira e nobre intenção de seus fundamentos e de seus objetivos. O que resta são discussões e até agressões verbais e físicas que se estendem infinitamente por reuniões a fio, sem acrescentar um til aos propósitos do grupo e às necessidades sociais e ambientais. Prestam-se apenas para quebrar a harmonia necessária à deliberação e para afastar pessoas bem intencionadas do convívio. Aqui, no caso do agrupamento em torno de colegiados para o sagrado exercício do direito-dever de democracia participativa não vale uma preciosa regra religiosa; sem qualquer intenção de ofender crenças, poder-se-ia reescrevê-la sob o seguinte enunciado: quando dois ou mais se reunirem em meu nome (da democracia participativa, da finalidade de gestão democrática ínsita dos colegiados), a intransigência imperará e vão ocorrer agressões.
Dentre outros obstáculos ao bom desenvolvimento dos trabalhos do Colegiado, podem ser citados os seguintes: discussão de questões já vinculadas a decisões prévias e imutáveis, o que faz com que o debate se torne inócuo; inexistência de obrigação de comparecimento dos componentes, o que pode ensejar a insistência pela reavaliação de decisões já tomadas; carência de pronunciamento de membro, cuja opinião fica diluída ante a decisão coletiva (defeito que pode ser corrigido pela coleta de votos individuais); ordens do dia preparadas de maneira superficial e apressada, desconhecidas dos membros ; e falta de publicidade da matéria a ser discutida e do resultado das sessões, o que pode ensejar insurreições de membros ou de outros cidadãos.
Não se resolvem problemas ambientais sem a participação coletiva, inter e multidisciplinar de segmentos diversificados e engajados na grandeza dessa causa: a preservação do ambiente como fator de qualidade de vida necessária à presente e às futuras gerações.
Cabe, portanto, ao administrador municipal empenhado e consciente trabalhar em busca do fortalecimento dos colegiados locais, inclusive e principalmente através de educação ambiental; a seu turno, cabe à população, valorizando o conhecimento que é inerente a cada um, enriquecer os movimentos de participação popular na gestão do Município. Claro que esse não é um caminho a se percorrer com um único passo, mas se descortinará paulatinamente à medida que se avançar nos processos de gestão participativa, até finalmente alcançar um destino mais justo e melhor.
2. Terceiro Setor
A importância do chamado Terceiro Setor na composição dos colegiados e na participação dentro do processo de gestão democrática é relevante e cada vez mais acentuado. A sociedade civil organizada se espelha, em grande parte das vezes, através das entidades que o compõem e traz os anseios e as aspirações coletivas para dentro dos colegiados e, como conseqüência, para os processos de elaboração das políticas públicas.
Cada vez mais a legislação impõe a presença de entidades não governamentais em colegiados e a Agenda 21 Global dedica todo um capítulo à importância da presença dessas organizações na gestão das políticas públicas. Com efeito, o Capítulo 27 tem o seguinte título: Fortalecimento do papel das organizações não-governamentais: parceiros para um desenvolvimento sustentável. Ao enunciar a “base para ação”, aponta que “As organizações não-governamentais desempenham um papel fundamental na modelagem e implementação da democracia participativa”, acrescentando que, portanto, “devem ser reconhecidas como parceiras na implementação da Agenda 21” .
O termo Terceiro Setor advém da contraposição de organizações não governamentais e sem finalidades econômicas às entidades chamadas de Primeiro Setor – aquelas de direito público, ou seja, o Estado, “entendendo este como o ente com personalidade jurídica de direito público, encarregado de funções públicas essenciais e indelegáveis ao particular” – e às de Segundo Setor. Este último, constituído pelas organizações de mercado, ou seja, pessoas físicas ou jurídicas de direito privado a quem cabem as atribuições de produzir e comercializar bens e serviços, “tendo como escopo o lucro e o enriquecimento do empreendedor” . “O terceiro setor é a sociedade civil que se organiza para resolver os problemas sociais” . São “entidades beneficentes que ajudam o próximo, organizações não governamentais que agem politicamente em defesa de uma causa ou de um grupo (...) sem fins lucrativos” .
Ao terceiro setor são atribuídas aquelas funções com características, na maior parte das vezes, de serviços públicos, mas prestadas por organizações que não são estatais e não visam lucros financeiros para si ou para seus dirigentes. Assim, de uma maneira mais simplória, pode-se dizer que quando uma entidade com personalidade jurídica de direito público realiza obras tipicamente públicas, é do primeiro setor. Quando um ente com personalidade jurídica de direito privado realiza obras privadas, ou obras públicas passivas de delegação, é do segundo setor. Mas quando, a despeito da personalidade jurídica de direito privado, a entidade realiza obras tipicamente públicas, surge o terceiro setor.
A participação do terceiro setor na elaboração de políticas públicas, nasce da necessidade de um exercício pleno e eficiente da democracia participativa, já que indivíduos isolados, ainda que de reconhecida competência, dificilmente conseguem se fazer ouvir junto aos governos e às empresas . Na Agenda 21 está expresso que
as organizações não-governamentais desempenham um papel fundamental na modelagem e implementação da democracia participativa. A natureza do papel independente desempenhado pelas organizações exige uma participação genuína; portanto, a independência é um atributo essencial dessas organizações e constitui condição prévia para a participação genuína .
A necessidade de atuação do terceiro setor na elaboração de políticas públicas, fiscalização dos atos administrativos e participação social ampla vem se realçando cada vez mais, e cada vez mais sendo abrigada por acordos internacionais e por normas legais internas. De um agrupamento romântico, interesseiro ou rebelde dos anos setenta, passa a ocupar, no início do novo milênio, uma posição interventiva e necessária no direcionamento das políticas e na realização e acompanhamento de atividades públicas, sendo extremamente importante, por exemplo, sua participação nos processos municipais de regularização fundiária .
Mas há ainda caminhos a serem seguidos para que, de um lado, não haja abusos com a locupletação ilícita de alguns ou dissimulações na representação de interesses ilegítimos, e, de outro, ganhe força e espaço na defesa de interesses sociais legítimos, participando da tarefa de inspeção e monitoramento de fontes poluidoras; agindo como assistentes do Ministério Público e com acesso amplo a processos judiciais que mirem à defesa de interesses difusos e coletivos .
Em sentido amplo, dá-se às organizações do terceiro setor a denominação de organizações não-governamentais (ONGs). Essa denominação não expressa com fidelidade o sentido do termo: afinal, qualquer organização que não esteja no primeiro setor, mas pertença ao segundo ou ao terceiro, é não-governamental. Termo mais bem adequado, legalmente, é o que identifica terceiro setor como Organizações da Sociedade Civil (OSCs) , mas que, no entanto, não tem a amplitude de uso daquele outro. A expressão Organização Não-governamental surgiu no seio da Organização das Nações Unidas, após a segunda guerra mundial, para identificar organizações supranacionais e internacionais não incluídas nos acordos governamentais, quando foram identificadas como Non-Governmental Organizations .
As organizações não-governamentais são cada vez mais reconhecidas como importantes elos no processo de criação do desenvolvimento sustentável e no de representação da sociedade civil, de forma organizada e eficaz. Hoje são estimadas em cerca de 250 mil em atividade, principalmente na área de assistência social, sindicatos, associações de moradores, cultura, esporte e lazer . Não é à-toa que, na Rio Eco-92, foram consagradas como “os olhos da população” . Podem ser divididas em associações e fundações, incluídas no gênero Terceiro Setor , desde que não demonstrem o intuito de lucro e enriquecimento em suas atividades e sejam pessoas jurídicas de direito privado.
O termo Instituto, de uso bastante comum e nem sempre compreendido, não tem nenhuma relevância na identificação do organismo, já que tanto pode designar uma associação, como uma fundação, ou um ente de direito privado que visa lucro . Da mesma maneira, pode ser constituído dentro da administração pública, como ente do primeiro setor, sob forma jurídica de autarquia ou fundação. Ou seja, “instituto” é tão somente um nome dado a uma organização, sem qualquer vinculação jurídica a este ou àquele setor e sem qualquer identificação legal precisa.
2.1. Associações
O sistema adotado do atual Código Civil divide as associações em “associações públicas”, pessoa jurídica de direito público interno (art. 41, IV, segunda parte) e simplesmente “associações”, pessoa jurídica de direito privado (art. 44, I). Aqui, no caso, apenas as associações de direito privado vem a interessar, mesmo porque as primeiras, ao que tudo indica, equivalem às autarquias e estão incluídas no setor governamental.
As associações são uma das modalidades das organizações não governamentais sem fins lucrativos, ao lado das fundações. Seu regime jurídico vigente encontra-se distribuído entre os artigos 53 e 61 do Código Civil, com as alterações que lhe imprimiram a Lei n.º 11.127, de 28 de junho de 2.005 . Segundo o art. 53, as associações são constituídas pela união de pessoas que se organizem para fins não econômicos.
Fins não econômicos são aqueles definidos pelo art. 1.º, § 1.º, da Lei 9.790 , de 23 de março de 1.999, segundo o qual
considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurídica de direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecução do respectivo objeto social.
As expressões legais “fins não econômicos” ou “sem fins lucrativos”, não impede à associação de comercializar bens e serviços, com isso auferindo receitas, ou que não possa remunerar seus dirigentes. O que a lei impede é a distribuição de excedentes operacionais, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio. Qualquer vantagem obtida pela entidade deverá ser aplicada integralmente na consecução do respectivo objeto social .
Antes da vigência do Código Civil, a Lei 9.790/99, citada, instituiu a figura das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, OSCIPs, estabelecendo que poderiam buscar essa qualificação as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que atendam a determinados requisitos legais. Conjugando-se este dispositivo legal ao Código Civil, que lhe sobreveio, verifica-se que as OSCIPs, em sua maior parte, são associações como aquelas aqui previstas, mas qualificadas pelo atendimento a outros requisitos legais lá estipulados e que lhe foram especificamente destinados. Note-se que o art. 2.º da lei impede a qualificação de algumas organizações de direito privado, mas tais exceções não atingem os fundamentos das associações em sentido estrito.
Assim, compete às OSCIPs toda e qualquer atribuição inerente às associações em geral, com as exigências e restrições da Lei 9.790/99, mas também com os benefícios que dela se extraem, como parcerias com o Poder Público (art. 9.º) para a execução dos objetivos elencados no art. 3.º. Interessante ressaltar que a “defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável” é um dos objetivos da associação que possibilitam sua qualificação .
2.2. Fundações de Direito Privado
Incluem-se dentre as organizações não-governamentais e, portanto, também aptas a ocupar espaço nos colegiados que acatem tal segmento. O regime jurídico das fundações é aquele instituído pelos artigos 62 a 69 do Código Civil. Distingue-se das associações na própria gênese, já que, enquanto aquelas constituem a reunião de pessoas para a execução de um determinado fim, as fundações têm sua origem em um patrimônio vinculado ao objetivo social a que se direciona. É “um tipo especial de pessoa jurídica”, não vinculado a uma associação de pessoas, mas a “um conjunto de bens, com um fim determinado, ao qual a lei atribui a condição de pessoa” . Gera uma gama acentuada de controvérsias o parágrafo único do art. 62 quando restringe as fundações àquelas com fins “religiosos, morais, culturais ou de assistência”, mesmo porque toda associação necessariamente deve ter objeto lícito e, portanto, moral, e o termo “assistência” é de uma amplitude quase ilimitada. Como os termos são excludentes (um ou outro daqueles fins) o parágrafo se torna inócuo e praticamente sem uso no mundo jurídico.
No direito pátrio, a fundação
pode ser definida como uma instituição de caráter social, criada e mantida por iniciativa particular ou do Estado, com finalidades filantrópicas, educacionais, assistenciais, culturais, científicas ou tecnológicas, tendo, como fundamento de sua existência, um patrimônio destinado a um fim.
Note-se que não há impedimento legal de a fundação ter finalidades econômicas, no que pese a dificuldade legal de se constituí-las com visão direcionada a lucros. Se a fundação for instituída pelo poder público, será integrante do primeiro setor; se tiver interesses econômicos, integrante do segundo setor. Apenas aquelas que objetivam as ações coletivas ou difusas acima apontadas, sem intuito econômico, é que pertencem ao terceiro setor e são aqui consideradas ONGs, podendo compor, no segmento sociedade civil organizada, os colegiados.

O Licenciamento Ambiental na Gestão da Empresa.

O Licenciamento é um procedimento administrativo pelo qual o Órgão Ambiental licencia á: Localização, Instalação, Ampliação e a Operação de empreendimentos e atividades que serão consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, ou que ainda, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental em sua armazenagem, transporte e/ou manuseio.

Isto vale para toda e qualquer atividade Comercial, Industrial, Manutenção e Montagem em que haja produtos químicos (independente de sua quantidade). Visto a operação (manipulação, estocagem e descarte) estes produtos terão de ter cuidados especiais para não poluírem.

A Licença Ambiental é uma concessão, outorgada pelos Órgãos Ambientais, para que aquela atividade comercial/industrial possa “operar” dentro da conformidade com toda a Legislação Ambiental.

Há três tipos de Licenças Ambientais:

1) Licença prévia (LP) - É concedida na fase preliminar do planejamento da atividade contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de usos do solo;

2) Licença de instalação (LI) - Será concedida para autorizar o início da implantação do empreendimento, de acordo com as especificações constantes do projeto executivo aprovado;

3) Licença de operação (LO) - Será autorizada, para o início da atividade, bem como o funcionamento dos equipamentos de contrato requeridos, após as verificações, pelo órgão responsável do cumprimento dos condicionamentos da LI.

OBS importante: Todas são obrigatórias.

Segundo os Órgãos Ambientais, previamente, ás seguintes atividades tem de ser Licenciadas:

- Extração de vegetais (supressão de vegetação) e extração de minerais (brita, barro, saibro, areia, etc); Indústrias em Geral; Usinagem, Calderaria e Manutenção de Peças e Equipamentos; Toda e qualquer atividade que possua um sistema de coleta, transporte, armazenamento, tratamento e/ou disposição final de resíduos (sólidos, líquidos ou gasosos); Hospitais e casas de saúde; Laboratórios Radiológicos; Laboratório de Análises Clínicas (todo e qualquer estabelecimento de assistência médica e hospitalar); Farmácias em Geral; Toda e qualquer atividade que utilize combustíveis sólidos, líquidos ou gasosos (posto de gasolina; troca de óleo; lava jato; ou um simples abastecimento de óleo combustível no interior da Empresa); Atividades que impliquem na alteração de ecossistemas aquáticos (terraplanagens e/ou movimentação de solo); Todo e qualquer loteamento de imóveis; E qualquer atividade que venha a ser considerada pelo Órgão Ambiental com potencial de algum tipo de Impacto Ambiental.

Para licenciar um empreendimento.

O Primeiro Passo é dirigir-se ao Órgão de Meio Ambiente (no Municipal e no Estado – Secretaria de Meio Ambiente e/ou Federal - IBAMA) onde o “Empreendedor” obterá as informações sobre toda a documentação necessária referente ao seu Empreendimento e/ou Atividade.

Após a entrega da documentação solicitada, os técnicos, do Órgão Ambiental, realizarão uma Análise do Projeto e dos Procedimentos e/ou Processos Industriais do Empreendimento. Em seguida haverá uma Vistoria no local a ser Licenciado.

É importante ressaltar quer a Licença Ambiental somente será expedida, quando o Empreendedor atender a todos os requisitos exigidos pelo Órgão Ambiental.

A Legislação sobre o Licenciamento Ambiental.

O Sistema de Licenciamento Ambiental está previsto na Lei Federal nº 6.938, de 31/8/1981, e foi regulamentado pelo Decreto Federal nº 99.274, de 06/6/1990. Por outro lado, a Resolução CONAMA nº 01/86 define responsabilidades e critérios para avaliação de Impacto Ambiental e define as atividades que necessitam de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA). É importante frisar que o EIA e o RIMA somente poderão ser solicitados pelo Órgão Ambiental caso este Avalie ser necessário. A classificação dos resíduos sólidos quanto aos seus riscos potenciais ao meio ambiente e à saúde pública, e para que estes resíduos possam ter manuseio e destinação adequados, estão determinados na Norma Técnica ABNT nº 10.004.
Na Lei nº 6.938/81 no art. 9º, inciso IV - estabelece que o Licenciamento e a Revisão de atividades "efetiva" ou "potencialmente poluidoras" são instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente. E no art. 10 (da Lei nº 6.938/81) prevê que a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais considerados "efetivo" e "potencialmente poluidores", bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar "degradação ambiental" , dependerão de prévio Licenciamento do Órgão Estadual competente.
Bem como o Decreto nº 99.274/90, a partir do art. 17, também prevê o prévio licenciamento, sem prejuízo de outras licenças cabíveis. Repetindo o texto da Lei Política Nacional de Meio Ambiente.
A Constituição Federal no art. 225 da também ajuda a esclarecer que o Município tem o dever de proteger o meio ambiente, uma vez que impõe ao poder público (União, Estado e Município) e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para a presente e as futuras gerações.

As Multas por não ter Licença Ambiental.

Lei Federal nº 9.605/98 - Crimes Ambientais:
Art. 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes:
Pena - detenção, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.
Art. 75. O valor da multa de que trata este Capítulo será fixado no regulamento desta Lei e corrigido periodicamente, com base nos índices estabelecidos na legislação pertinente, sendo o mínimo de R$ 50,00 (cinqüenta reais) e o máximo de R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais).

Lei do Estado do RJ nº 3.007, de 09 de julho de 1998.
Art. 1º - Em todo o território do Estado do Rio de Janeiro a coleta, o armazenamento, transporte, tratamento e a disposição final de resíduos poluentes, perigosos, nocivos e tóxicos sujeitar-se-ão à presente lei, bem como à legislação específica e ao processo de licenciamento perante o órgão ambiental competente.
Art. 2º - Compete ao gerador, bem como aos manipuladores secundários, em qualquer estágio, a responsabilidade pelos resíduos, de modo que sejam processados, transportados e manipulados, em condições que não constituam perigo imediato ou potencial para a saúde humana, ao equilíbrio ecológico das espécies e ao bem estar público, nem causem prejuízos ao meio ambiente.

DECRETO No 3.179, de 21 de SETEMBRO de 1999.
Art. 44. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes:
Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).

Lei Estado do RJ Nº 4191, de 30 de SETEMBRO de 2003.
Art. 7° - As atividades geradoras de quaisquer tipos de resíduos sólidos ficam obrigadas a cadastrarem-se junto ao órgão estadual responsável pelo licenciamento ambiental, para fins de controle e inventário dos resíduos sólidos gerados no Estado do Rio de Janeiro.

Lei nº 3467, de 14 de SETEMBRO de 2000.
Art. 6º - Os valores das multas de que trata este Capítulo serão fixados no Capítulo III desta lei e corrigido periodicamente, com base nos índices estabelecidos na legislação pertinente, sendo o mínimo de R$ 50,00 (cinqüenta reais) e o máximo de R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais).
Art. 64 – Iniciar obras ou atividade, construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes: Multa até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais).
Art. 81 - Deixar de prestar aos órgãos ambientais estaduais informações exigidas pela legislação pertinente ou prestar informações falsas, distorcidas, incompletas ou modificar relevante dado técnico solicitado: Multa até R$ 100.000,00 (cem mil reais).
Art. 82 - Deixar de cumprir as deliberações da Comissão Estadual de Controle Ambiental – CECA, a que deve observância em razão da atividade econômica: Multa até R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais).
Art. 83 - Dar início à instalação de qualquer atividade ou testar qualquer equipamento sem possuir licença de instalação: Até R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais).
Art. 85 - Dar início ou prosseguir na operação de qualquer atividade sem possuir licença de operação: Até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais).
Art. 95 - Dispor, guardar ou ter em depósito, ou transportar resíduos sólidos em desconformidade com a regulamentação pertinente: Até 200.000.00 (duzentos mil reais).
Art. 99 - Quando as infrações previstas nesta Seção resultarem ou puderem resultar em danos à saúde humana, provocarem mortandade de animais ou destruição significativa da flora, ou forem acompanhadas das circunstâncias previstas no art. 10 desta Lei, as multas poderão alcançar R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais).

Prof. Julio Cesar C. Leitão - Cel: (22) 9835.9965
E.mail: prof.juliocesar@clubedaarvore.com.br

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E AGENDA 21

Francisco Antonio Romanelli

1. Desenvolvimento sustentável

1.1. Bases históricas

O progresso trouxe uma série de problemas paralelos. Enquanto o homem caminha em direção a uma utópica qualidade de vida com uma infinidade de facilidades tecnológicas, vai deixando atrás de si um rastro macabro de destruição e um trágico caminho de mortes. As destruições se acumulam nas situações mais singelas da interferência humana: desde a acanhada produção doméstica de lixos e resíduos esgotados pelos processos de saneamento - nem sempre adequados, mas sempre e fatalmente danosos ao ambiente – até interferências espetaculares e desastrosas como inúmeros acidentes com materiais poluentes, tóxicos ou radioativos que vivem assombrando os noticiários a intervalos sempre menos espaçados.
O preço do progresso é a destruição do sistema natural: devastações de ecossistemas, poluição do ar, do solo e das águas, aceleração do aquecimento global etc. O chamado passivo ambiental se acumula de forma aterrorizante e a cada momento se desenvolve mais veloz e mais trágico. A degradação se avoluma e cresce, como uma bola de neve que despenca do alto de uma montanha e vai terminar em uma catastrófica avalanche no final de seu percurso. Assim como a bola de neve do exemplo, a ação da ganância progressista da evolução comercial destrói seus horizontes de forma cada vez mais danosa e rápida e vai crescendo sempre em efeitos nefastos e em volume de devastação.
O processo se transformou em um ciclo vicioso e evolutivo. Um ciclo crescente e potencialmente mais danoso e destrutivo a cada volta. Crescimento populacional gera necessidade de alimentos, que gera necessidade de produção, que gera necessidade de extração, que gera necessidade de comercialização, que gera ganância, que gera produção, que traz a necessidade do consumo, que gera o consumidor, que incentiva o crescimento populacional, que provoca a miséria, que incentiva catástrofes, que... que... Uma genealogia macabra que se auto-sustenta como as próprias engrenagens que simbolizam a revolução industrial: implacáveis e definitivas, a qualquer custo.
Desnecessário e inócuo identificar e acusar o elo primário, a engrenagem que primeiro movimentou essa equivocada máquina de destruição. Nos dias de hoje a reciprocidade energética de todos os componentes da máquina a transforma em um todo harmônico, voraz e insaciável, colocando em risco a vida planetária. O ser humano caminha às cegas em direção a uma utopia impossível de ser alcançada: a concentração desmesurada de riqueza e poder. À parte as inúmeras e já conhecidas teorias psicológicas e sociais sobre o fenômeno da apressada e afobada autodestruição humana, vale relembrar que por trás correm os caudalosos rios da inconsciência que o alimenta. Mitigar a pressão nociva desse processo é unanimidade entre os estudiosos.
O que emerge, hoje em dia, desse verdadeiro caos, como a provável e aparentemente única alternativa, é o conceito de desenvolvimento sustentável. Inicialmente, é interessante avaliar os fundamentos teleológicos da idéia de sustentabilidade. O ideal de desenvolvimento sustentável nasce da necessidade de não se restringir o comércio, mas sim permitir que ele continue em escala ascendente, desde que não comprometa os componentes ambientais e sociais do planeta. Ou seja, a sustentabilidade é filha de um ideal mercantilista. Traveste-se de amparo aos anseios dos movimentos ambientalistas – e também dos sociais – mas se propõe, como de resto o grosso das ações globais, a proteger o comércio.
O poder econômico, em sua ânsia, ganância e volúpia de auferir resultados positivos que o gratifiquem e tornem possível o retorno em prazo curto do capital empenhado, mantém-se cego aos abusos sociais e aos transtornos ambientais que resultam da busca de seu objetivo. A meta é um acréscimo de lucro que lhe garanta evolução ascendente, maior fatia das riquezas circulantes e aumento no potencial de dominação, “Nossa industria retrata nossa arrogância. O que mais almejamos é a conquista e o controle da natureza. Ela se apresenta a nós como algo que precisamos vencer” . Mas, na verdade, o inimigo a derrotar não está no ambiente, mas no interior do ser humano: “É a força que isola o homem racional de suas emoções e intuições” .
A escalada tecnológica é acompanhada de inúmeros problemas ambientais. Mesmo as aparentes soluções da tecnologia para problemas sociais ou ambientais são meros experimentos que apenas o tempo vai decifrar. Brilhantes idéias da inventividade humana podem acabar por trazer problemas ainda mais sérios, como o exemplo do uso dos gases clorofluorcarbonados (CFCs) para refrigeração, danoso à camada de ozônio do planeta, ou o uso de catalisadores em veículos, para reduzir a carga de poluentes atmosféricos mas que agregam cargas perigosas de óxido nitroso, grande responsável pelo efeito estufa, na atmosfera . Problemas não menos graves foram causados por uso indiscriminado de agroquímicos, inicialmente tidos como importantes aliados no incremento da produção agrícola .
Um rastro de devastação ambiental e de acréscimo da pobreza e da miséria é o resíduo insólito, imoral, não ético e material do crescimento. Mas essa é a doutrina pregada pela cartilha econômica que rege os interesses dos detentores da quase totalidade da riqueza planetária . Tanto assim é que chegamos ao início de um novo milênio com um planeta superpovoado por seis bilhões e meio de indivíduos da espécie humana, dominante, onde mais de 70% foram deslocados para dentro das chamadas linhas de pobreza e miséria e apenas 6% controlam mais de 60% de toda a riqueza circulante.
O comércio enfim se apercebe que seu modo de ação o coloca, dentro de um mundo de riquezas finitas e de horizontes limitados, em um aparente paradoxo: não pode se retrair para não ocasionar um colapso de proporções inimagináveis tanto no mundo econômico, como no próprio mundo social. Mas também não pode permanecer em sua contínua expansão porque as riquezas naturais, de onde extrai sua riqueza circulante, estão se exaurindo. A usurpação abusiva da riqueza natural também conduz para o caos social. Xeque-mate? Talvez ainda não. Talvez reste uma última jogada: desenvolver-se com sustentação ambiental e social.
Pode-se concluir, portanto, que a sustentabilidade no momento atual é necessidade básica da economia. Não estivesse o planeta na iminência de colapso econômico, dificilmente seriam lançadas bases para a sua construção. Como os padrões ideais de desenvolvimento econômico nascem de um paradigma cartesiano e objetivo, o conceito de sustentabilidade, nesse início de existência, traz em seu ventre os frutos dos velhos paradigmas. Por essa razão, escora-se e ancora-se fundamentalmente em três dimensões básicas reducionistas e apartadas entre si: econômica, ambiental e social.
Verdade seja dita, os ideais de sustentabilidade vêm se realçando e adquirindo corpo e alma cada vez mais significativos e autônomos desde meados do século passado, e ganharam vestimenta definitiva e voz mundial na Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, conhecida como Rio Eco-92. Um dos resíduos da Conferência e o mais importante, voltado para o desenvolvimento sustentável, é a Agenda 21, instrumento que permite uma fuga estratégica do fatal xeque-mate que encurrala os povos. Mesmo sendo resultado da necessidade de sobrevivência do imperialismo econômico e seu conseqüente embasamento filosófico cartesiano, é a única luz que se acendeu no fim desse perverso túnel da devastação ambiental e da degradação social.
As brumas da ignorância ecológica global começaram a se dissolver a partir de um evento de tremendo potencial destrutivo e degradador: a explosão experimental do protótipo da primeira bomba atômica, em julho de 1.945, e, meses depois, as explosões homicidas dos artefatos definitivos sobre Hiroshima e Nagasaki. O mundo nunca mais foi o mesmo e a consciência da capacidade humana de se autodestruir plantou as primeiras sementes do movimento ambientalista, dando início à “idade ecológica” . Daí, acompanhando a cronologia de seu desenvolvimento, os ideais de sustentabilidade ambiental passaram por alguns marcos significativos. O primeiro deles, a publicação do celebrado e antológico Silent spring, de Rachel Carson, em 1.962. A autora denuncia, nessa obra fascinante e premonitória, o emergente risco da aplicação de agroquímicos nos processos de agricultura e o relaciona ao desaparecimento de espécies .
Em seguida, vem a publicação do pioneiro The population bomb, de Ehrlich, em 1.968, alertando para o crescimento desmedido e exponencial da população do planeta. Os movimentos ambientalistas foram, a partir desses marcos, crescendo e tomando forma, mas foi somente a partir do início da década de 1.970 quando, após a crise do petróleo de 1.973, vários países intensificam sua corrida em busca da energia nuclear, que movimentos sociais se organizaram legal e institucionalmente . Antes, os desagregados e tímidos movimentos de preservação constituíam, na visão de muitos autores, mera “nebulosa ecológica” .
Em 1.972 ocorre em Estocolmo, Suécia, o primeiro encontro oficial destinado a avaliar a sobrevivência da humanidade: a Primeira Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente. Como resultado dessa conferência foi criado o Programa das Nações Unidas Para o Meio Ambiente – PNUMA – ainda hoje coração de atividades que visam a elaboração de mecanismos de controles de problemas ambientais de poluição. Nesse cenário surge, em sentido pouco delineado, a idéia de sustentabilidade, aqui com o nome de “abordagem de ecodesenvolvimento” . Nesse mesmo ano, por encomenda do Clube de Roma (um grupo de empresários preocupados com as conseqüências que a crise ecológica poderia trazer à economia), técnicos do Massachusetts Institute of Technology – MIT elaboraram o chamado Relatório Meadows. Considerado radical, por se opor decisivamente ao desenvolvimento e pregar o “crescimento zero”, o relatório foi duramente atacado não só pelo segmento capitalista, ávido de lucros, como pelos países em desenvolvimento, incluindo-se aí o Brasil, que prenunciavam o congelamento das desigualdades sociais e econômicas. Esse foi o marco ancestral inicial que evidenciou a necessidade de se preocupar com desenvolvimento sustentável, e colocou o mundo econômico face a face com os riscos do desenvolvimento desenfreado .
No mesmo ano, publica-se em Londres o Manifesto pela sobrevivência, denunciando o consumismo desenfreado e o capitalismo voraz como causadores da degradação ambiental do planeta. Em 1.983 foi criada a Comissão Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, em assembléia geral da ONU. O objetivo, uma avaliação detalhada dos problemas ambientais globais e sua relação com o comércio.
Ao término de seis anos, a Comissão publicou os resultados de seus detalhados estudos no Relatório Brundtland, ou Our Commom Future, formulando o conceito de desenvolvimento sustentado. “Este relatório caracteriza-se por uma mudança de enfoque, apontando para a conciliação entre conservação da natureza e crescimento econômico” . O relatório não
apresentou um planejamento detalhado das ações que levariam ao desenvolvimento sustentável, porém apontou os caminhos para tal, propondo a adoção de estratégias que permitissem às nações substituir os atuais modelos de crescimento: retomada do crescimento, mudança na qualidade desse crescimento, atendimento às necessidades humanas básicas, manutenção de um nível populacional sustentável, conservação e melhoria da base de recursos, reorientação tecnológica e a inclusão da variável ambiental na economia e nos processos decisórios .
O Relatório Brundtland , Our commom future (Nosso futuro comum), trouxe, como uma de suas principais recomendações, a realização de uma conferência mundial para traçar os rumos das questões ambientais. Daí abriram-se caminhos para a realização no Brasil, em junho de 1.992, do maior evento mundial de discussão da questão ambiental planetária, a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, popularmente conhecida por Rio Eco-92, que contou com a participação de todos os países do mundo, a presença de representantes de mais de 180 e possibilitou produção de extensa gama de instrumentos ambientalistas. Nela foram aprovadas duas convenções internacionais, a Convenção sobre a Diversidade Biológica e a Convenção Quadro sobre Mudanças Climáticas, além de duas declarações de princípios (a Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento e a Declaração sobre Florestas). Nesta conferência foram também criadas as bases para o instrumento de construção do processo de desenvolvimento sustentável global: a Agenda 21, uma declaração de intenções que foi imediatamente subscrita por 179 países, ou a quase totalidade de todas as representações presentes e de todas as nações do planeta.

1.2. Conceito de Desenvolvimento Sustentável

O termo “Desenvolvimento Sustentável” foi utilizado, ao que se sabe, primeiramente no início da década de 1.980, por Lester Brown, fundador do Worldwatch Institute, quando definiu comunidade sustentável como aquela “capaz de satisfazer às próprias necessidades sem reduzir as oportunidades das gerações futuras ”. Anos após, no próprio Relatório Brundtland consagrou-se o conceito de desenvolvimento sustentável, como base às suas propostas de cunho protetor do ambiente e do desenvolvimento das nações: “O Desenvolvimento Sustentável é aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem às suas próprias necessidades” .
No ordenamento jurídico brasileiro, é o artigo 245 da Constituição da República que traz à luz o conceito de desenvolvimento sustentável quando estabelece que todos têm direito ao ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum e necessário à sadia qualidade de vida, competindo ao Estado e à sociedade o dever de preservá-lo para a atual e para as futuras gerações. O equilíbrio ecológico só é possível na medida em que o país se desenvolva de maneira sustentável; o dever de preservá-lo para as futuras gerações caracteriza o cerne e a alma da sustentabilidade.
O conflito entre os objetivos de satisfação dos interesses humanos, que configuram o desenvolvimento, e o comprometimento do futuro da espécie pela exploração excessiva dos recursos, mostra claramente que é fácil definir o desenvolvimento sustentável, porém bastante problemática sua viabilização prática. Da maneira como hoje vêm agindo os humanos nas tarefas pertinentes a sua ocupação planetária ampla, nem todas as necessidades do presente estão sendo atendidas – nem o serão, a curto prazo –, nem se lega às gerações futuras a possibilidade de atenderem suas próprias necessidades . Ao contrário, o bolsão de miséria se expande e se agrava velozmente e o déficit ambiental cada vez mais se amplia. Por isso o desenvolvimento sustentável tem que ser um programa pensado, trabalhado e implementado em níveis planetários, globais e urgentes. Urge a construção de mecanismos que possibilitem a sua viabilização prática.
Se a necessidade de se promover um desenvolvimento com bases sustentáveis é global, o campo mais fértil para sua implementação é a célula administrativa do Estado, ou seja, o Município, impondo-se, em primeiro passo, a constituição de cidades sustentáveis. Um dos instrumentos melhor adequados à formulação de políticas de desenvolvimento sustentável, no âmbito municipal, é a Agenda 21 Local do município. Observe-se que todo o direcionamento de construção de agendas 21, sejam elas a global, as nacionais ou as locais converge para a construção de um planeta, um país ou uma célula base sustentáveis.

1.3. Município sustentável

A evolução do processo de desenvolvimento sustentável passa pela construção de métodos que permitam a existência de municípios sustentáveis. Afinal, a sustentabilidade de um país é um grande edifício que se constrói com os tijolos de municípios fortalecidos e harmônicos. Uma gama abrangente de estratégias tem sido adotada e apregoada para que sejam encontrados os caminhos apropriados a um espaço que tenha sustentabilidade. Vale enunciar: a construção de uma sociedade sustentável; o respeito e o cuidado com os seres vivos; a melhora da qualidade da vida humana; a conservação dos atributos de vida e da diversidade do planeta; o respeito aos limites da capacidade de carga do planeta; a transformação pessoal; o cuidado com o ambiente a cargo de comunidades locais; a estruturação da nação visando integrar desenvolvimento e conservação e uma aliança global .
A idéia de se promover o desenvolvimento sustentável e a lógica daí decorrente que convergem para a necessidade dos municípios sustentáveis, é antiga e acompanha a evolução dos movimentos socioambientais no mundo. Mas a formatação de bases veio a acontecer formal e conclusivamente na Rio Eco-92, como objeto de temas específicos no processo de elaboração da Agenda 21 Global. Com efeito, o capítulo 7 trata da promoção do desenvolvimento sustentável dos assentamentos humanos. Ao enunciar o capítulo, na introdução, o documento reza que o “objetivo geral dos assentamentos humanos é melhorar a qualidade social, econômica e ambiental dos assentamentos humanos e as condições de vida e de trabalho de todas as pessoas, em especial dos pobres de áreas urbanas e rurais” (7.4) .
As áreas de programas que o capítulo abriga são: habitação adequada a todos; manejo aprimorado dos assentamentos humanos; planejamento e manejo sustentáveis do uso da terra; existência integrada de infra-estrutura ambiental: água, saneamento, drenagem e manejo de resíduos sólidos; sistemas sustentáveis de energia e transporte; planejamento e manejo dos assentamentos localizados em áreas de risco; atividades sustentáveis na indústria da construção; recursos humanos aprimorados e capacitação institucional e técnica no avanço dos assentamentos (7.5.).
Cada uma dessas áreas é prioritária e essencial na construção do Município sustentável, mas vale chamar a atenção para a segunda delas, que trata de aperfeiçoar o manejo dos assentamentos humanos. A esse respeito, na descrição de sua base para a ação, dispõe o documento:
Embora os assentamentos humanos, especialmente nos países em desenvolvimento, apresentem muitos dos sintomas da crise mundial do meio ambiente e do desenvolvimento, isso não os impede de gerar 60 por cento do produto nacional bruto; caso gerenciados adequadamente, eles podem desenvolver a capacidade de sustentar sua produtividade, melhorar as condições de vida de seus habitantes e obter recursos naturais de forma sustentável .
A construção de um município sustentável passa por um leque muito mais amplo de abrangência além daquelas ações apontadas, que têm foco específico no assentamento humano e, portanto, na esfera social. De fato, o capítulo 8 da Agenda trata da integração entre meio ambiente e desenvolvimento na tomada de decisões, revelando as seguintes áreas de ação: integração entre meio ambiente e desenvolvimento nos planos político, de planejamento e de manejo; criação de uma estrutura normativa eficaz; adoção de instrumentos econômicos e de incentivos do mercado e outros; estabelecimento de sistemas integrados de contabilidade ambiental e econômica. Já o capítulo 14 fala da promoção do desenvolvimento rural e agrícola sustentável, o capítulo 30, do fortalecimento do papel do comércio e da indústria e o 32, do fortalecimento do papel dos agricultores.
Todos esses elementos são básicos para que haja a sustentabilidade de um município, nos planos social, ambiental e econômico. No curso de todo o documento da Agenda 21 Global – sobre a qual mais será dito adiante – são apontados requisitos macrocósmicos de desenvolvimento com sustentabilidade, quase todos eles, de alguma forma, plausíveis de se verem espelhados no universo microcósmico do Município.
No processo de construção da Agenda 21 Brasileira dedicou-se todo um capítulo às cidades sustentáveis. Note-se que, aqui, o foco se fecha sobre a zona urbana do município, ou seja, a cidade em sentido estrito. O documento informa que “a problemática social e a problemática ambiental urbana são indissociáveis. A sustentabilidade das cidades tem que ser situada na conjuntura e dentro das opções de desenvolvimento nacional” .
O documento caminha na direção dos seguintes objetivos da sustentabilidade urbana: busca de equilíbrio dinâmico entre população e a respectiva base ecológico-territorial para diminuir a pressão sobre os recursos disponíveis; responsabilidade ecológica aprimorada pelo aumento da capacidade dos atores sociais de identificar as relações de interdependência entre os fenômenos e aceitar o princípio da co-responsabilidade de países, grupos e comunidades na gestão dos recursos e dos ecossistemas compartilhados, como o ar, oceanos, florestas e bacias hidrográficas; eficiência energética, com redução significativa no consumo e busca de fontes energéticas renováveis; desenvolvimento e utilização de tecnologias ambientalmente adequadas; padrões de consumo revistos com diminuição significativa na produção de resíduos; recuperação de áreas degradadas e reposição do estoque dos recursos estratégicos (solo, água, cobertura vegetal); manutenção da biodiversidade existente .
Existem problemas que comprometem a formatação da cidade sustentável, relacionados às questões intra-urbanas, e que podem ser apontados como a dificuldade de acesso à terra, o déficit habitacional, a carência de saneamento ambiental, a deficiência das políticas de transporte e de trânsito, o desemprego e a precarização do emprego .
O maior desafio do gestor municipal que busca estabelecer bases para o Município sustentável é encontrar modelos de políticas que, a um só tempo, harmonizem as necessidades da economia, impulsionadas pela globalização, regulem os mecanismos da produção local, enquanto enfrentam os problemas da exclusão social e da degradação ambiental. Ao buscá-los, surgem das experiências atuais alguns procedimentos importantes e necessários, como: as parcerias, a descentralização, a gestão democrática participativa, destacando os instrumentos que contemplam criação de órgãos colegiados para a co-gestão dos serviços comunitários e a melhora nos regulamentos de construção e ocupação, entabulamento de parcerias com o setor privado e a comunidade. “A elaboração de orçamentos públicos participativos, assim como a implementação de planos estratégicos, planos diretores e de desenvolvimento local, ambiental, Agendas 21 locais etc., dá substância a tais iniciativas” .
Observa-se, assim, que o equilíbrio buscado acaba por se escorar em um tripé básico constituído por sustentabilidade social, sustentabilidade econômica e sustentabilidade ambiental ou ecológica. Com razão, muitos autores e estudiosos acrescentam diversos outros indicadores que embasam o município sustentável. Pode-se dizer que o equilíbrio entre o social, o econômico e o ambiental é o piso, ou a estrutura absolutamente básica para que seja reconhecida a sustentabilidade. Mas inúmeras outras variantes são necessárias para que se aprimore, cada vez mais, a qualidade de vida. Uma qualidade de vida básica pode ser uma meta, ansiada e indispensável, mas não deve ser o destino final: pode ser sempre melhorada e enriquecida.
O modelo ideal na busca da razoável qualidade de vida deve compreender, além daquelas três constantes, a sustentabilidade espacial e a sustentabilidade cultural. No conjunto, podem ser assim definidas: Sustentabilidade Social, a consolidação de um processo de desenvolvimento que abrigue melhor distribuição de bens e renda e a reduza a distância entre padrões de vida de abastados e carentes; Sustentabilidade econômica, a que possibilite alocação e gestão mais eficiente dos recursos e um fluxo regular do investimento público e privado, escorada em critérios macrossociais e não apenas de lucratividade microemprearial; sustentabilidade ecológica, baseada em (a) intensificação do uso de recursos naturais com um mínimo de dano aos sistemas e com propósitos socialmente válidos: (b) limitação do consumo de combustíveis esgotáveis ou prejudiciais e sua substituição por aqueles renováveis e inofensivos; (c) redução do volume de resíduos e da poluição; (d) limitação auto imposta de consumo nas esferas sociais privilegiadas e ricas; (e) normas protetoras eficientes e eficazes .
Sustentabilidade espacial é a que, enquanto estabelece reservas naturais e de biosfera, protetoras da biodiversidade, se volta para uma estrutura rural-urbana mais equilibrada, com melhor distribuição territorial de assentamentos humanos e atividades econômicas, impedindo a concentração excessiva nas áreas metropolitanas e a destruição de ecossistemas frágeis. E que, além disso, promova paralelamente projetos de agricultura regenerativa e de reflorestamento, que serão operados por pequenos produtores com acesso a técnicas adequadas, a crédito e ao mercado, e, ainda mais: que dê ênfase na industrialização descentralizada, associada a tecnologias modernas. Como sustentabilidade Cultural tem-se a que adote modelos de modernização e de sistemas rurais integrados de produção que respeitem as especificidades de cada ecossistema, de cada cultura e de cada local .
Para que se desenvolva uma clara idéia do processo de sustentabilidade da cidade, é necessário que se evolua através dos conceitos de “Cidade Biocida” – que são “verdadeiras máquinas de destruição da natureza e produtoras de stress humano” – e “Cidades Ecológicas”, “onde há uma consciência ambiental por parte dos gestores e cidadãos” , passando pelas conferências internacionais Habitat I (1976) e Habitat II (1996). Naquela havia a visão catastrófica das megalópoles e apelo urgente de se fixar o homem ao meio rural; na última, o reconhecimento das possibilidades de se transformar os centros urbanos em espaços sustentáveis, mesmo porque, hoje, esses centros são responsáveis por 60% da produção de riquezas no planeta. Com efeito, é evidente o fracasso das tentativas políticas de devolver o homem para o campo. No período que mediou as duas conferências, de vinte anos, a concentração urbana aumentou e o que se percebe ainda hoje em dia é que tal tendência se mantém. Cada vez mais as concentrações urbanas são a opção para muitos egressos da zona rural e, na urgência da necessidade de buscar caminhos para o desenvolvimento sustentável, o município tem que levar em conta essa tendência como um fator hoje definitivo .
Com isso, deve-se abandonar o paradigma da cidade como um caos a ser evitado em prol de uma política de administração concreta dos problemas que as aglomerações acabam ocasionando, mormente no setor social e no ambiental. As soluções para tal modelo de administração estão se estruturando aos poucos, passando por tentativas e erros, vontade política do administrador, interesses econômicos envolvidos e muitos outros parâmetros de interferência, inclusive um despertar da população para um consumo consciente . O que se vê é que ainda não há um modelo definitivo, pronto, e que possa atender a todos os municípios, ou às respectivas aglomerações urbanas. Cada um deverá tatear em busca de seu caminho e de seu destino de sucesso, o que não impede, naturalmente, que haja uma maciça troca de informações e experiências, um sistema de partilha que vai enriquecer sempre e cada vez mais a cada um e a todos. Nesse ponto, exsurge como ferramenta de grande valia a contribuição social válida, através de processos legítimos e efetivos de gestão democrática participativa.
Na partilha de técnicas, conhecimentos e experiências surgem estratégias que merecem ser tentadas na busca do almejado caminho da sustentabilidade. Algumas delas representam consenso comum como caminhos necessários de se percorrer em busca de soluções dos inúmeros problemas das cidades. São elas: mudança de escala (política de incentivo ao estabelecimento de cidades menos inchadas ou de núcleos autônomos); integração das ações de gestão (o que reduz custos, aumenta os fatores positivos da administração e permite a sinergia entre as diversas áreas administrativas); planejamento estratégico (todo crescimento deverá se submeter a planejamento); descentralização de ações administrativas e recursos (o que permite contemplar prioridades locais e evitar a uniformidade de padrões de gestão para áreas em situações diferentes); incentivo à inovação (o financiamento e o incentivo geral às pesquisas tecnológicas e científicas, em busca de soluções úteis e modelos novos de organização); inclusão dos custos ambientais e sociais (que deverão compor os orçamentos municipais inclusive em projetos de infra-estrutura); indução de novos hábitos de moradia, transporte e consumo (aqui incluídos hábitos de economia de água, energia elétrica, combustíveis fósseis, combate ao consumo desnecessário, incentivo à produção não comercial de fontes de alimentos e lazer – como hortas comunitárias, jardins, praças, áreas verdes florestadas com árvores frutíferas etc.); e, finalmente, o fortalecimento da sociedade civil e dos canais de participação (o já comentado processo de edificação da gestão democrática participativa).
Duas noções vieram se firmando e são essenciais: a primeira, de que deve haver uma “sustentabilidade ampliada”, ou seja, a inclusão permanente de componentes novos e úteis de sustentabilidade nas políticas públicas e nos modelos de gestão; a segunda, que “a sustentabilidade é um processo” e não um estado, pelo que somente poderá vir a acontecer como resultado progressivo de atitudes que a busquem e a construam. O progresso do processo, da não sustentabilidade à sustentabilidade, tem como componentes essenciais os seguintes: “busca de equilíbrio dinâmico” entre população e base ecológica (visando anular a pressão humana sobre o ambiente); “promoção da responsabilidade ecológica” (em suma, uma forte e eficiente educação ambiental constante, permanente e cada vez mais efetiva); “busca da eficiência energética” (redução de consumo e busca de fontes alternativas); “desenvolvimento e utilização de tecnologias brandas ou limpas” (pela alteração gradativa dos padrões produtivos); “diminuição na produção de rejeitos e no consumo”; “recuperação de áreas degradadas e reposição do estoque de recurso”; e a “manutenção da biodiversidade existente”
Vale a pena colacionar aqui, resumidamente, as premissas que compuseram o programa brasileiro de “Formulação e implementação de políticas públicas compatíveis com os princípios do Desenvolvimento Sustentável” e que são as seguintes: “crescer sem destruir” (aumentar a produtividade, o emprego, os níveis sociais, o conhecimento, a informação a educação, com redução da contaminação, do desperdício, da pobreza e das desigualdades); “indissociabilidade da problemática ambiental e social” (combinar dinâmicas de promoção social com as de redução dos impactos ambientais); “diálogo entre as estratégias da Agenda 21 brasileira e as atuais opções de desenvolvimento” (a sustentabilidade das cidades deve estar dentro da estrutura do desenvolvimento nacional); “especificidade da Agenda Marrom” (a sustentabilidade local depende da implementação e cumprimento da chamada Agenda Marrom, que visa a melhoria da qualidade sanitário-ambiental das populações urbanas e sua universalização); “incentivar a inovação e a disseminação das boas práticas” (não ficar apenas em estratégias mitigadoras, mas valorizar práticas urbanas existentes, valorizando as iniciativas); “fortalecimento da democracia” (principalmente no que se refere à gestão democrática urbana participativa); “gestão integrada e participativa” (a reorientação, o alinhamento e a harmonização das políticas públicas e do desenvolvimento urbano); “foco na ação local” (que deve ser obtido através da construção da Agenda 21 Local); “mudança do enfoque das políticas de desenvolvimento e preservação” (adoção paulatina de instrumentos de incentivo com a redução compensatória dos de punição); e “informação para a tomada de decisão” (a democratização dos processos de informação, já que o conhecimento é básico para melhorar a consciência da população e auxiliar na tomada de decisões mais inteligentes).
A tarefa de construção do Município sustentável, como se vê, não é simples nem fácil, nem rápida. Mas é necessária e emergente. Há uma tendência das políticas nacionais para incentivar cada vez mais o aprimoramento dos respectivos processos e a preocupação a nível federal tem toda a razão de ser: não se estrutura uma nação sem que suas células estejam sadias e cumprindo com eficiência suas funções básicas. Ao administrador municipal compete direcionar suas ações de gestão para a busca do modelo ideal de sustentabilidade que melhor se adéqüe as necessidade do Município que gerencia. Os passos e os esclarecimentos aqui estampados podem servir de guias ou de inspiração para a adoção de projetos próprios e apropriados, que sempre serão enriquecidos e terão caminhos redirecionados pela sabedoria da experiência administrativa, conjugada com a participação democrática popular nos processos de aprimoramento dessa árdua, porém gratificante e enriquecedora, tarefa.
A cada passo dado em direção ao futuro sustentável, novos horizontes se descortinarão, desvelando a plausibilidade de qualidade de vida ideal para toda a população e, naturalmente, a gratificação será sempre mais satisfatória, à medida que o processo evolua de uma expectativa para uma realidade. Cada passo dado com sucesso servirá não só de apoio, mas de alavanca para o crescimento do processo como um todo indivisível e definitivo.

2. Agenda 21

2.1. Agenda 21 Global

A Agenda 21 Global é um programa de ações formalizado durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, também conhecida como Rio-92 ou Rio Eco-92, que se realizou na cidade do Rio de Janeiro, no Brasil, entre 3 e 14 de junho de 1.992. Foi a reunião mais celebrada e profícua dentre as outras conferências internacionais já realizadas no planeta sobre meio ambiente. Dela participaram 179 países que foram signatários do imenso acordo chamado de Agenda 21. A finalidade da Agenda 21 é a implantação de um sistema de Desenvolvimento Sustentável durante o curso do século 21 (daí, o nome). Na redação final do texto do documento, abrigando as inúmeras situações que vitimam os aspectos sociais, econômicos e ambientais planetários, foram realizados inúmeros outros trabalhos preparatórios, envolvendo milhares de atores, uma infinidade de relatórios, reuniões, conferências etc., que ocuparam vinte anos de atividades. Todos os trabalhos e reuniões anteriores pertinentes ao tema desenvolvimento sustentável foram utilizados como base para a formatação definitiva do documento, que tem 40 capítulos, 115 programas e aproximadamente 2.500 ações.
Na visão de muitos segmentos socioambientais, a Agenda 21 “é o mais completo e importante documento redigido pela humanidade, pois preconiza uma nova forma de desenvolvimento, abrangendo e disciplinando todos os setores ou atividades humanas no sentido de se desenvolver uma sociedade mais condizente com a manutenção da qualidade de vida global” .
Além da Agenda 21, a Conferência produziu ainda outros documentos de extrema importância, tais como “A Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento” , uma espécie de complementação da Convenção de Estocolmo, 1972 (“Primeira Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente”). Nela, restou demonstrada, em 27 princípios, a importância de se proteger o meio ambiente em nível global, denunciando a relação entre a pobreza e a degradação do ambiente . Outro documento relevante é a Convenção da Biodiversidade , aprovada pelo Brasil através do Decreto Legislativo n.º 2 , de 3 de fevereiro de 1.994 e promulgada pelo Decreto 2.519 , de 16 de março de 1.998, que teve como uma de suas importantes conseqüências a celebração do Protocolo de Biossegurança. Ainda, de lá surgiu a Convenção Quadro sobre Mudanças Climáticas , que serviu de base ao Protocolo de Kyoto, de 1.997 .
O texto da Agenda 21 tem 40 capítulos distribuídos em quatro seções, assim organizadas: Seção I, com o título Dimensões Econômicas e Sociais, englobando os capítulos 2 a 8. A Seção II, com o título Conservação e Gerenciamento de Recursos para o Desenvolvimento contém os capítulos 9 a 22; a Seção III, com título Fortalecimento do papel dos grupos principais, os capítulos 23 a 32, e, por fim, a Seção IV, com o título Meios de implementação, os capítulos 33 a 40 .
O capítulo 2 trata da Cooperação Internacional para acelerar o desenvolvimento sustentável dos países em desenvolvimento e políticas internas correlatas. É subdividido em Promoção do desenvolvimento sustentável por meio do comércio, Estabelecimento de um apoio recíproco entre comércio e meio ambiente, Oferta de recursos financeiros suficientes aos países em desenvolvimento e Estímulo a políticas econômicas favoráveis ao desenvolvimento sustentável. O capítulo 3 trata do Combate à pobreza, o 4 das Mudanças de padrões de consumo, subdividido em Exame dos padrões insustentáveis de produção e consumo e Desenvolvimento de políticas e estratégias nacionais para estimular mudanças nos padrões insustentáveis de consumo.
Capítulo 5: Dinâmica demográfica e sustentabilidade. Subdivide-se em: Aumento e difusão de conhecimentos sobre os vínculos entre tendências e fatores demográficos e desenvolvimento sustentável, Formulação de políticas nacionais integradas para meio ambiente e desenvolvimento, levando em conta tendências e fatores demográficos e Implementação de programas integrados de meio ambiente e desenvolvimento no plano local, levando em conta tendências e fatores demográficos.
Capítulo 6: Proteção e promoção das condições da saúde humana. Subdivide-se em: Satisfação das necessidades de atendimento primário da saúde, especialmente nas zonas rurais, Controle das moléstias contagiosas, Proteção dos grupos vulneráveis, O desafio da saúde urbana e Redução dos riscos para a saúde decorrentes da poluição e dos perigos ambientais.
Capítulo 7: Promoção do desenvolvimento sustentável dos agrupamentos humanos. Subdivide-se em: Oferecer a todos habitação adequada, Aperfeiçoar o manejo dos assentamentos humanos, Promover o planejamento e o manejo sustentáveis do uso da terra, Promover a existência integrada de infra-estrutura ambiental: água, saneamento, drenagem e manejo de resíduos sólidos, Promover sistemas sustentáveis de energia e transporte nos assentamentos humanos, Promover o planejamento e o manejo dos assentamentos humanos localizados em áreas sujeitas a desastres, Promover atividades sustentáveis na indústria da construção e Promover o desenvolvimento dos recursos humanos e da capacitação institucional e técnica para o avanço dos assentamentos humanos.
Capítulo 8: Integração entre meio ambiente e desenvolvimento na tomada de decisões. Subdivide-se em: Integração entre meio ambiente e desenvolvimento nos planos político, de planejamento e de manejo, Estabelecimento de uma estrutura jurídica e regulamentadora eficaz, Utilização eficaz de instrumentos econômicos e incentivos de mercado e de outros tipos e Estabelecimento de sistemas de contabilidade ambiental e econômica integrada.
Capítulo 9: Proteção da atmosfera. Subdivide-se em: Consideração das incertezas: aperfeiçoamento da base científica para a tomada de decisões, Promoção do desenvolvimento sustentável: (I) Desenvolvimento, eficiência e consumo da energia; II) Transportes; (III) Desenvolvimento industrial; (IV) desenvolvimento dos recursos terrestres e marinhos e uso da terra, Prevenção da destruição do ozônio estratosférico e Poluição atmosférica transfronteiriça.
Capítulo 10: Abordagem integrada do planejamento e do gerenciamento dos recursos terrestres. Não tem subdivisões.
Capítulo 11: Combate ao desflorestamento. Subdivide-se em: Manutenção dos múltiplos papéis e funções de todos os tipos de florestas, terras florestais e regiões de mata, Aumento da proteção, do manejo sustentável e da conservação de todas as florestas e provisão de cobertura vegetal para as áreas degradadas por meio de reabilitação, florestamento e reflorestamento, bem como de outras técnicas de reabilitação, Promoção de métodos eficazes de aproveitamento e avaliação para restaurar plenamente o valor dos bens e serviços proporcionados por florestas, áreas florestais e áreas arborizadas e Estabelecimento e/ou fortalecimento das capacidades de planejamento, avaliação e acompanhamento de programas, projetos e atividades da área florestal ou conexos, inclusive comércio e operações comerciais.
Capítulo 12: Manejo de ecossistemas frágeis: a luta contra a desertificação e a seca. Subdivide-se em: Fortalecimento da base de conhecimentos e desenvolvimento de sistemas de informação e monitoramento para regiões propensas a desertificação e seca, sem esquecer os aspectos econômicos e sociais desses ecossistemas; Combate à degradação do solo por meio, inter alia, da intensificação da atividades de conservação do solo, florestamento e reflorestamento; Desenvolvimento e fortalecimento de programas de desenvolvimento integrado para a erradicação da pobreza e a promoção de sistemas alternativos de subsistência em áreas propensas á desertificação; Desenvolvimento de programas abrangentes de anti-desertificação e sua integração aos planos nacionais de desenvolvimento e ao planejamento ambiental nacional; Desenvolvimento de planos abrangentes de preparação para a seca e de esquemas para a mitigação dos resultados da seca, que incluam dispositivos de auto-ajuda para as áreas propensas à seca e preparem programas voltados para enfrentar o problema dos refugiados ambientais e Estímulo e promoção da participação popular e da educação sobre a questão do meio ambiente centradas no controle da desertificação e no manejo dos efeitos da seca.
Capítulo 13: Gerenciamento de ecossistemas frágeis: desenvolvimento sustentável das montanhas. Subdivide-se em: Geração e fortalecimento dos conhecimentos relativos à ecologia e ao desenvolvimento sustentável dos ecossistemas das montanhas e Promoção do desenvolvimento integrado das bacias hidrográficas e de meios alternativos de subsistência.
Capítulo 14: Promoção do desenvolvimento rural e agrícola sustentável. Subdivide-se em: Revisão, planejamento e programação integrada da política agrícola, à luz do aspecto multifuncional da agricultura, em especial no que diz respeito à segurança alimentar e ao desenvolvimento sustentável; Obtenção da participação popular e promoção do desenvolvimento de recursos humanos para a agricultura sustentável; Melhora da produção agrícola e dos sistemas de cultivo por meio da diversificação do emprego agrícola e não-agrícola e do desenvolvimento da infra-estrutura; Utilização dos recursos terrestres: planejamento, informação e educação; Conservação e reabilitação da terra; Água para a produção sustentável de alimentos e o desenvolvimento rural sustentável; Conservação e utilização sustentável dos recursos genéticos vegetais para a produção de alimentos e a agricultura sustentável; Conservação e utilização sustentável dos recursos genéticos animais para a agricultura sustentável; Manejo e controle integrado das pragas na agricultura; Nutrição sustentável das plantas para aumento da produção alimentar; Diversificação da energia rural para melhora da produtividade e Avaliação dos efeitos da radiação ultravioleta decorrente da degradação da camada de ozônio estratosférico sobre as plantas e animais.
Capítulo 15: Conservação da diversidade biológica. Não tem subdivisões.
Capítulo 16: Manejo ambientalmente saudável da biotecnologia. Subdivide-se em: Aumento da disponibilidade de alimentos, forragens e matérias-primas renováveis; Melhoria da saúde humana; Aumento da proteção do meio ambiente; Aumento da segurança e desenvolvimento de mecanismos de cooperação internacional e Estabelecimento de mecanismos de capacitação para o desenvolvimento e a aplicação ambientalmente saudável de biotecnologia.
Capítulo 17: Proteção dos oceanos, de todo tipo de mares inclusive mares fechados e semifechados e das zonas costeiras e proteção, uso racional e desenvolvimento de seus recursos vivos. Subdivide-se em: Gerenciamento integrado e desenvolvimento sustentável das zonas costeiras e marinhas, inclusive zonas econômicas exclusivas; Proteção do meio ambiente marinho; Uso sustentável e conservação dos recursos marinhos vivos de alto mar; Uso sustentável e conservação dos recursos marinhos vivos sob jurisdição nacional; Análise das incertezas críticas para o gerenciamento do meio ambiente marinho e a mdança do clima; Fortalecimento da cooperação e da coordenação no plano internacional, inclusive regional e Desenvolvimento sustentável das pequenas ilhas.
Capítulo 18: Proteção da qualidade e do abastecimento dos recursos hídricos: aplicação de critérios integrados no desenvolvimento, manejo e uso dos recursos hídricos. Subdivide-se em: Desenvolvimento e manejo integrado dos recursos hídricos; Avaliação dos recursos hídricos; Proteção dos recursos hídricos, da qualidade da água e dos ecossistemas aquáticos; Abastecimento de água potável e saneamento; Água e desenvolvimento urbano sustentável; Água para produção de alimentos e desenvolvimento rural sustentáveis e Impactos da mudança do clima sobre os recursos hídricos.
Capítulo 19: Manejo ecologicamente saudável das substâncias químicas tóxicas, incluída a prevenção do tráfico internacional ilegal dos produtos tóxicos e perigosos. Subdivide-se em: Expansão e aceleração da avaliação internacional dos riscos químicos; Harmonização da classificação e da rotulagem dos produtos químicos; Intercâmbio de informações sobre os produtos químicos tóxicos e os riscos químicos; Estabelecimento de programas de redução dos riscos; Fortalecimento da capacidade e potencialidade nacionais para o manejo dos produtos químicos; Prevenção do tráfico internacional ilegal de produtos tóxicos e perigosos e Intensificação da Cooperação Internacional relativa a várias Áreas de Programa.
Capítulo 20: Manejo ambientalmente saudável dos resíduos perigosos, incluindo a prevenção do tráfico internacional ilícito de resíduos perigosos. Subdivide-se em: Promoção da prevenção e a minimização dos resíduos perigosos; Promoção e fortalecimento da capacidade institucional do manejo de resíduos perigosos; Promoção e fortalecimento da cooperação internacional para o manejo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e Prevenção do tráfico internacional ilícito de resíduos perigosos.
Capítulo 21: Manejo ambientalmente saudável dos resíduos sólidos e questões relacionadas com os esgotos. Subdivide-se em: Minimização dos resíduos; Minimização ambientalmente saudável do reaproveitamento e reciclagem dos resíduos; Promoção da disposição e tratamento ambientalmente saudáveis dos resíduos e Ampliação do alcance dos serviços que se ocupam dos resíduos.
Capítulo 22: Manejo seguro e ambientalmente saudável dos resíduos radioativos. Não tem subdivisão.
Capítulo 24: Ação mundial pelas mulheres, com vistas a um desenvolvimento sustentável e eqüitativo. Não tem subdivisão.
Capítulo 25: A infância e a juventude no desenvolvimento sustentável. Subdivide-se em Promoção do papel da juventude e de sua participação ativa na proteção do meio ambiente e no fomento do desenvolvimento econômico e social e A criança no desenvolvimento sustentável.
Os capítulos 26, Reconhecimento e fortalecimento do papel das populações indígenas e suas comunidades, 27, Fortalecimento do papel das organizações não governamentais: parceiros para um desenvolvimento sustentável, 28, Iniciativas das autoridades locais em apoio à Agenda 21, e 29, Fortalecimento do papel dos trabalhadores e de seus sindicatos, não têm subdivisões.
Capítulo 30: Fortalecimento do papel do comércio e da indústria. Subdivide-se em: Promoção de uma produção mais limpa e Promoção da responsabilidade empresarial.
Capítulo 31: A comunidade científica e tecnológica. Subdivide-se em: Melhoria da comunicação e cooperação entre a comunidade científica e tecnológica, os responsáveis por decisões e o público e Promoção de códigos de conduta e diretrizes relacionados com ciência e tecnologia.
Os capítulos 32, Fortalecimento do papel dos agricultores, 33, Recursos e mecanismos de financiamento, e 34, Transferência de tecnologia ambientalmente saudável, cooperação e fortalecimento institucional, não têm subdivisões.
Capítulo 35: A ciência para o desenvolvimento sustentável. Subdivide-se em: Fortalecimento da base científica para o manejo sustentável; Aumento do conhecimento científico; Melhoria da avaliação científica a longo prazo e Desenvolvimento de capacidades e meios científicos.
Capítulo 36: Promoção do ensino, da conscientização e do treinamento. Subdivide-se em: Reorientação do ensino no sentido do desenvolvimento sustentável; Aumento da conscientização pública e Promoção do treinamento.
Capítulo 37: Mecanismos nacionais e cooperação internacional para o fortalecimento institucional nos países em desenvolvimento. Não tem subdivisões.
Capítulo 38: Arranjos institucionais internacionais. Aponta, como subdivisão, diversas instituições internacionais, de organização, orientação e apoio à Agenda.
Capítulo 39: Instrumentos e mecanismos jurídicos internacionais; e capítulo 40: Informação para a tomada de decisões. Subdividem-se em alguns temas pertinentes aos enunciados.
Como se vê a Agenda 21 Global é um programa bastante abrangente, fruto de anos de estudos e composições de milhares de envolvidos em todo o planeta. Ao que parece, a prática se encontra um pouco distanciada da teoria. De fato, a despeito dos quase quinze anos de idade, a Agenda ainda ensaia tropegamente seus primeiros passos em alguns Estados e sequer deu mostras de vida em grande parte deles . Tudo aponta no sentido do incentivo e fortalecimento dos processos de construção de Agendas 21 Locais e sustentabilidade nos Municípios. É aqui que existem chances de o mundo despertar para sistemas que permitam acolher a vida humana com qualidade adequada, sem desrespeitar os ecossistemas e o sagrado direito de vida dos demais seres do planeta.

2.2. Agenda 21 Brasileira

O processo de construção da Agenda 21 Brasileira teve seu início pelo Decreto presidencial sem número de 26 de fevereiro de 1.997, que criava a Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 Nacional. Em 2.003, houve substancial alteração nos rumos políticos do processo, sendo o Decreto original revogado pelo Decreto presidencial sem número de 28 de novembro. A Comissão foi ampliada e mantida, alterando-se apenas o termo “Nacional” para “Brasileira”. Esse decreto foi revogado pelo Decreto presidencial sem número de 03 de fevereiro de 2.004, que é o texto legal hoje vigente. O nome da Comissão foi mantido, assim como o âmbito de sua atuação. As alterações significativas ficaram na composição do colegiado, dentre algumas outras alterações ampliando o leque da participação do terceiro setor que, antes, detinha três vagas para o Fórum Brasileiro de ONGs e, na nova formatação, essas três vagas ficaram para o Fórum e para os Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e para o Desenvolvimento.
Os trabalhos concernentes à implantação da Agenda brasileira foram precedidos de dois documentos básicos, “Agenda 21 brasileira: resultado da consulta nacional”, onde se consolidou o resultado de inumeráveis fóruns, seminários, pesquisas, debates etc. e “Agenda 21 brasileira: ações prioritárias” . Este último, como o próprio nome já indica, aponta, dentre o universo de ações necessárias colacionadas, aquelas que demandam um regime prioritário de interferência. Com inegável sabedoria, na apresentação deste último volume, o então Ministro do Meio Ambiente e Presidente da Comissão, José Carlos Carvalho, informa que a Agenda brasileira não está restrita à preservação do meio ambiente, mas tem como escopo o
desenvolvimento sustentável ampliado e progressivo que introduz, na discussão, a busca do equilíbrio entre crescimento econômico, eqüidade social e preservação ambiental. Trata-se, portanto, da procura por uma nova racionalidade que garanta a solidariedade e a cooperação, tanto quanto a continuidade do desenvolvimento e da própria vida para as gerações futuras, ameaçadas pelo consumismo perdulário e pela exploração predatória dos recursos naturais.
Aqui, observa-se resumidamente o espírito que norteia a construção desse grande edifício, que é a Agenda 21 de uma nação.
O documento discriminou vinte e uma ações prioritárias como plataforma de ações, naturalmente registrando uma homenagem ao número 21 que compõe o nome da Agenda. Os objetivos das ações prioritárias foram agrupados em cinco tópicos, que são: A economia da poupança na sociedade do conhecimento, abrigando os objetivos 1 a 5; Inclusão social para uma sociedade solidária, reunindo os objetivos 6 a 9; Estratégia para a sustentabilidade urbana e rural, contendo os objetivos 10 a 14; Recursos naturais estratégicos: água, biodiversidade e florestas, juntando os objetivos 15 e 16; e Governança e ética para a promoção da sustentabilidade, incluindo os objetivos 17 a 21.
Os objetivos, cada um contendo uma série de ações e recomendações que lhe são apropriados, são os seguintes: Objetivo 1 – Produção e consumo sustentáveis contra a cultura do desperdício; objetivo 2 – Ecoeficiência e responsabilidade social das empresas; objetivo 3 – Retomada do planejamento estratégico, infra-estrutura e integração regional; objetivo 4 – Energia renovável e biomassa; objetivo 5 – Informação e conhecimento para o desenvolvimento sustentável; objetivo 6 – Educação permanente para o trabalho e a vida; objetivo 7 – Promover a saúde e evitar a doença, democratizando o SUS; objetivo 8 – Inclusão social e distribuição de renda; objetivo 9 – Universalizar o saneamento ambiental protegendo o ambiente e a saúde; objetivo 10 – Gestão do espaço urbano e a autoridade metropolitana; objetivo 11 – Desenvolvimento sustentável do Brasil rural; objetivo 12 – Promoção da agricultura sustentável; objetivo 13 – Promover a Agenda 21 Local e o desenvolvimento integrado e sustentável; objetivo 14 – Implantar o transporte de massa e a mobilidade sustentável; objetivo 15 – Preservar a quantidade e melhorar a qualidade da água nas bacias hidrográficas; objetivo 16 – Política florestal, controle do desmatamento e corredores de biodiversidade; objetivo 17 – Descentralização e o pacto federativo: parcerias, consórcios e o poder local; objetivo 18 – Modernização do Estado: gestão ambiental e instrumentos econômicos; objetivo 19 – Relações internacionais e governança global para o desenvolvimento sustentável; objetivo 20 – Cultura cívica e novas identidades na sociedade da comunicação; e objetivo 21 – Pedagogia da sustentabilidade: ética e solidariedade.
A transformação dos objetivos em realidade palpável, social, econômica ou ambientalmente é um processo de longa duração e que esbarra na necessidade de reorganização das células-base do país, os Municípios. Já se disse, não há como construir o enorme edifício do país sustentável se insustentáveis são os núcleos municipais, mas, sem sombra de dúvidas, um olhar mais atento do Poder Público federal para tais núcleos pode gerar uma política ampla de maior apoio, principalmente financeiro e tecnológico, enquanto também lhes direciona uma maior responsabilidade de ações concretas.
Em 2.002, quando da revisão dos processos de implantação das agendas nacionais, em Johanesburg, na África do Sul, na conferência conhecida por Rio + 10, o Brasil, ao lado da maioria das nações participantes, viu-se obrigado a fazer um exame de consciência e a reconhecer a pouca efetividade de seu processo. As necessidades nacionais apresentadas no encontro constaram de documento então elaborado . Por enquanto, a coordenação da Agenda 21 brasileira resolveu concentrar suas energias em três ações básicas: implementação da Agenda 21 brasileira, apoio a processos de construção e implementação de agendas 21 locais e formação de multiplicadores em agenda 21 local. Tais ações compõem o Programa Agenda 21 no Plano Plurianual 2004/2007 .

2.3. Agenda 21 Local

Agenda 21 não é apenas um documento. Nem é um receituário mágico, com fórmulas para resolver todos os problemas ambientais e sociais. É um processo de participação em que a sociedade, os governos, os setores econômicos e sociais sentam-se à mesa para diagnosticar os problemas, entender os conflitos envolvidos e pactuar formas de resolvê-los, de modo a construir o que tem sido chamado de sustentabilidade ampliada e progressiva .
Esse é um enunciado que vale para qualquer processo de construção de Agenda 21, seja ele global, nacional, de um Estado-membro, de uma bacia hidrográfica, de um consórcio de municípios, de um município ou mesmo de um bairro, uma empresa, uma escola etc. Muito feliz o autor ao, em uma simples pincelada, apontar o sopro de vida que alimenta o processo: participação da sociedade, do governo, do setor econômico e social em um fórum de discussão de problemas e elaboração da forma participativa de resolvê-los. Cabe acrescentar à imagem o fato de que a agenda é um processo contínuo e permanente, já que não tem fim e nunca se exaure, pois à medida que situações vão sendo solucionadas, há a inclusão de novas temáticas e a conservação daquelas concretizadas.
Afinal,
A Agenda 21 Local é excelente instrumento para o planejamento participativo que expressa a visão da sociedade, que procura enxergar além daquilo que nossos olhos permitem, para deixar às futuras gerações possibilidades de conviver em um mundo equilibrado, saudável e com justiça social. Para tal é de extrema importância a participação efetiva de todos os atores sociais, para que cada um reconheça na Agenda sua visão de futuro, e que entenda que cada desafio, sucesso ou fracasso de percurso, tem parte de sua responsabilidade .
A Agenda 21 Local é a formatação do processo de construção de desenvolvimento sustentável em uma área geográfica predeterminada, que pode ser um Estado-membro, uma bacia hidrográfica, um consórcio de Municípios, uma Unidade de Conservação, um Município, um bairro, uma empresa, uma escola etc. O que importa é que a área seja previamente conhecida e delimitada, inclusive em seus contornos geográficos e que, de preferência, compartilhe interesses comuns e harmônicos. Na verdade, dentro de um sistema holístico de elaboração de soluções adequadas à vida com qualidade satisfatória, e dentro do conceito filosófico de ecologia pessoal ou ecologia interior, fala-se da importância significativa da adoção de agendas 21 no lar, no ambiente profissional e, mesmo, individuais. É muito salutar e altamente recomendável, por exemplo, que uma empresa adote a tarefa de construir sua agenda 21. Nesse caso, não só estará contribuindo com seus processos de gerenciamento interno como, através da educação socioambiental que a agenda propicia, estará preparando seus dirigentes e empregados para contribuir com a agenda do Município, ou da região, em busca de um futuro sustentável.
As raízes da Agenda 21 Local estão fincadas dentro do extenso processo de elaboração da Agenda 21 Global, sob o qual já se falou. Com efeito, em seu primeiro parágrafo, o Capítulo 28 da Agenda Global preconiza que “Como muitos dos problemas e soluções tratados na Agenda 21 têm suas raízes nas atividades locais, a participação e cooperação das autoridades locais será um fator determinante na realização de seus objetivos”. E, em seguida, no parágrafo terceiro do mesmo artigo, informa que “cada autoridade local deve iniciar um diálogo com seus cidadãos, organizações e empresas privadas e aprovar uma Agenda 21 Local”. Logo, na seqüência, dá as bases da agenda local, esclarecendo que “por meio de consultas e da promoção de consenso, as autoridades locais ouvirão os cidadãos e as organizações cívicas, comunitárias, empresariais e industriais obtendo, assim, as informações necessárias para formular as melhores estratégias”.
Para o gestor municipal, a adoção de um processo similar na sua estrutura administrativa é de grande valia para a melhor execução de seus deveres públicos e para incrementar a qualidade dos serviços prestados aos cidadãos.

2.3.1. Agenda 21 Local do Município

A Agenda 21 Local do Município é aquela que aqui, ao lado da Agenda Escolar, chama mais a atenção e demonstra ter maior relevância. Isso porque é um dos instrumentos diretos da implantação da Política Municipal de Meio Ambiente. É dentro da implementação do processo de Agenda 21 Local que o Município, como um todo coeso, representado pelo poder público, pela sociedade civil, pelo poder econômico, pelo setor científico e educativo, traçará suas metas e suas ações em direção ao desenvolvimento sustentável local. Para que nasça um Município sustentável, ou seja, aquele que equalize principalmente as situações econômica, social e ambiental no patamar da qualidade de vida sadia preconizada no art. 225 da Constituição da República, para as gerações presente e futuras, um processo de Agenda 21, ou similar, há de ser adotado.
É bom que se esclareça neste ponto que, na verdade, a Agenda 21 é um nome dado a um processo de organização racional e eficaz de objetivos, atitudes, políticas, esclarecimento científico e educacional, que passa pela participação conjunta de segmentos do poder público e da coletividade, abrigando aqueles conceitos inerentes à busca de desenvolvimento sustentável através da gestão democrática participativa. É, portanto, uma ferramenta, um instrumento, como já se disse. Não é um programa, um projeto, nem uma norma legal, mas sim um sistema, onde os programas, os projetos e as normas legais ocupam papel relevante, mas não absoluto.
Por ser exatamente um processo, a adoção do nome “Agenda 21 Local” é, acima de tudo, didático, não imprescindível, mas altamente recomendável. Ocorre que, ao ser pronunciado, o nome colabora com a identificação dos propósitos das ações então invocadas. Por isso, é extremamente útil e deve ser mantido. A criatividade, neste caso, pode colocar o processo em descompasso intelectivo com os demais processos com os quais necessite dialogar, ou seja, com outras Agendas 21 locais dentro do Município e a de outros Municípios ou regiões (inclusive bacias hidrográficas), com a Agenda do Estado membro ou a nacional. Um processo de construção de políticas públicas, como é o da Agenda 21, não pode se ilhar e se afastar da experiência ou do contexto de outros análogos ou harmônicos, ou com os quais vá colaborar ou neles se integrar. Além disso, a existência de um processo de construção de Agenda 21 no Município, e o nome aqui vai ter importância relevante, já tem atraído e atrairá investimentos públicos e privados que lhe são vinculados por normas legais ou internas ou para cumprimento de projetos específicos. Um nome diferente poderá afastar o financiamento ou dificultá-lo.
Da mesma forma, não existe uma receita absoluta e pronta, que deva ser obrigatoriamente seguida para que o Município inicie marcha rumo ao desenvolvimento sustentável através de sua Agenda 21, mas é interessante observar que inovações nesse sentido podem dificultar ou, mesmo, descaracterizar o processo. A economia de tarefas experimentais desnecessárias e a cautela em adotar procedimentos inovadores podem ser extremamente úteis ao processo. Por isso, recomenda-se a adoção do roteiro elaborado pelos técnicos da Agenda 21 Brasileira, com fundamento em inúmeros trabalhos de consulta popular e obtenção de dados estatísticos e científicos. Esse roteiro está exposto de maneira clara, objetiva e prática nos documentos “Construindo a Agenda 21 Local” e “Passo a passo da Agenda 21 Local”, do Ministério do Meio Ambiente, Programa Agenda 21.
O pontapé inicial para a construção da Agenda 21 não tem autor predefinido: pode ser dado pelo administrador público, por uma entidade de classe, uma associação privada, um clube de serviço ou qualquer outra instituição legalmente constituída ou até mesmo um grupo de cidadãos legitimamente interessados. Quem pretender iniciar o processo, naturalmente deverá buscar apoio de outras instituições para angariar um número mínimo de participantes que possam colaborar na organização e execução do passo inicial da construção. Tais participantes se agregarão em um grupo de trabalho que atraia para si as atividades de início do processo, e que, de preferência, mantenha padrões mínimos de representatividade da sociedade e do Poder Público. Esse grupo
deve: (1) estabelecer metodologia de atuação; (2) reunir informações sobre algumas das questões básicas para o município; (3) examinar as possibilidades de financiamento para a elaboração da Agenda 21 Local; (4) iniciar negociações sobre a forma de institucionalizar o processo junto às autoridades locais; (5) identificar quais os setores da sociedade que devem estar representados, em função das particularidades locais .
A despeito de recomendável a adoção do roteiro expresso nas publicações mencionadas, ou seja, do esqueleto estrutural da construção, não se pode esquecer que serão as peculiaridades regionais ou locais que sempre fornecerão a matéria-prima para complementar e preencher a estrutura do edifício, os elementos necessários ao desenvolvimento da área de ação da Agenda. Em nenhuma hipótese, os processos de construção de uma Agenda 21 local devem ser engessados, seja por recomendações ou normas de níveis políticos hierarquicamente superiores, seja por adoção de políticas públicas internas, emanadas unilateralmente da Administração. Afinal, é um processo necessariamente participativo e evolutivo que se desenvolve em mesa de negociações e de partilha, em fóruns legalmente constituídos e legítimos, do qual fazem parte tarefas de avaliação, revisão e de retomada de cursos, quando a situação trabalhada assim o exigir. Tais situações, além disso, são específicas e próprias do local, com o peso das necessidades peculiares e das diversidades culturais e regionais, que pedem a adoção de uma personalidade própria em cada projeto.
Antes de se percorrer o roteiro deve-se esclarecer que os limites geográficos da Agenda 21 Municipal, que é uma agenda local, por natural e óbvio, serão aqueles coincidentes com a área do Município. Caso haja necessidade de ultrapassá-la, para abrigar regiões dentro de jurisdição de outros Municípios, deverá ser firmado um consórcio com os vizinhos. Se, por outro lado, a intenção for a de concentrar a agenda em uma área menor que a do Município, deverá ser denominada Agenda 21 Local da região municipal “X”, e deverá ter seus contornos territoriais claramente demarcados. Nesse caso, será uma agenda local, unida em torno de peculiaridades da região, mas não se configurará uma agenda municipal.
O roteiro oficial, acima mencionado, faz uma criativa e feliz analogia entre o processo de criação da agenda e uma ciranda , já que a “ciranda, assim como a rede da comunidade de vida do planeta, acolhe a todos numa relação de cooperação” . Traça, assim, os passos que, nessa dança cooperativa da formulação da Agenda local, irão possibilitar a concentração participativa de todos os atores envolvidos que, com o acréscimo de sua colaboração, darão base, forma, cor, acabamento e vida ao edifício da sustentabilidade local.
São seis os passos sugeridos: Mobilizar para sensibilizar governo e sociedade; Criar o fórum da Agenda 21 Local; Elaborar o diagnóstico participativo; Elaborar o plano local de desenvolvimento sustentável e publicar o documento da Agenda 21 Local; Implementar o plano local de desenvolvimento sustentável e Monitorar e avaliar o plano local de desenvolvimento sustentável.
1.º passo: Mobilizar para sensibilizar governo e sociedade – Esse é um trabalho absolutamente indispensável e sobre ele se escorará grande parte do edifício a ser construído. Uma agenda que se inicie sem uma mobilização que efetivamente se traduza na sensibilização do governo e da sociedade está fadada a encarar problemas sérios nos passos seguintes. É como uma árvore que foi plantada em condições desfavoráveis, sem adubação, em cova imprópria, sem umidade necessária: somente irá progredir e frutificar após a superação das deficiências, correndo grande risco de perecer sem consegui-lo. A mobilização pode e deve começar por um amplo projeto de educação ambiental junto à população; é necessário que todos tenham acesso a um grau suficiente de informação sobre o que seja um processo de construção de Agenda 21. Afinal, “para tornar-se um instrumento de mobilização social” a Agenda 21 Local
necessita, em um primeiro momento, que seus conceitos e pressupostos sejam difundidos junto à comunidade, associação de moradores, movimentos sociais, sindicatos, comunidades escolares, associações patronais, entidades dos setores produtivos urbanos e rurais, instituições públicas, etc.” .
Essa mobilização deve se utilizar de todos os meios possíveis e disponíveis na comunidade, como seminários, cursos, palestras, visitas, divulgação ampla de informações nos meios de comunicação locais e de interferência local, distribuição de panfletos, folhetos, revistas, jornais etc., realização de eventos culturais, educativos e sociais, realização de concursos literários, científicos e populares etc. Deve se utilizar de amplo apoio de todos os segmentos que eventualmente possam vir a se envolver no processo, como organizações não governamentais, movimentos estudantis, associações de bairro, conselhos comunitários, os diversos setores do Poder Público, estabelecimentos de ensino, grupos de arte (música, teatro, dança, literatura) e voluntários.
Enfim, esse passo é básico para o início da ciranda. Tropeçar aqui, logo no início, vai prejudicar a execução de qualquer dos passos seguintes.
2.º Passo: Criar Fórum da Agenda 21 Local – a criação do Fórum deve ser levada a efeito apenas quando o estágio da mobilização tiver sido bem sucedido. Isso é importante porque, através da mobilização vão surgir potenciais participantes do Fórum. Um dos objetivos da mobilização é exatamente esse: encontrar os parceiros ideais para compor e fortalecer o Fórum.
O Fórum é um Colegiado, instituído dentro do princípio da ampla e genuína gestão democrática participativa indireta, ou seja, seus componentes serão os segmentos públicos e privados de relevância no Município, que, por sua vez, se farão representar por cidadãos por eles indicados. A criação do Fórum será precedida de Lei Municipal (origem no Poder Legislativo) ou de Decreto (a ser baixado pelo Prefeito Municipal). A norma legal deverá conter o número de participantes do Fórum, identificar os segmentos que nele serão representados, determinar as competências do colegiado, estabelecer prazo para elaboração de regimento interno e determinar outras medidas pertinentes, com o cuidado de não se transformar em mordaças ou viseiras que engessem ou direcionem rigidamente as atividades.
Considerando-se que a norma precederá a constituição do colegiado, é importante que, após formalizada essa constituição, caso haja necessidade de se alterar a composição dos membros ou a quantidade deles, ou, mesmo, as respectivas atribuições, o próprio Fórum se empenhe em sugerir ao Poder que editou a norma, que a adéqüe às necessidades de suas tarefas. Sugere-se que o instrumento legal de formatação do Fórum seja a Lei, o que implicará em um certo compromisso e participação imediata dos dois Poderes que administram o interesse do Município, o Legislativo (que a elaborará) e o Executivo (que a sancionará). De qualquer forma, se o administrador público entender pela urgência da medida, para agilizá-la poderá se socorrer da menor formalidade que exsurge da edição do Decreto.
Para que seja evitado um número significativo de colegiados em uma mesma localidade, muitas vezes dividindo a força de trabalho de segmentos parceiros de grande relevância (o que ocorre habitualmente em Municípios pequenos), o Programa Nacional tem sugerido que as atribuições de Fórum de Agenda 21 sejam direcionados a um colegiado preexistente. Nesse caso, a norma legal que instituir o Fórum especificará qual o colegiado abrigará tais funções, mantendo suas competências, se forem condizentes com as necessidades, ou alterando-as ou ampliando-as, se isso se fizer necessário. Qualquer colegiado já existente e que seja incumbido das atribuições do Fórum deverá ser participativo, ou seja, deverá ter participação social, deverá ser paritário, ou seja, deverá ser composto por setores do Poder Público e da iniciativa privada por igual, seus representantes deverão ser originários de segmentos sociais, econômicos, ambientais ou públicos.
É de grande importância que participem do Fórum, pela parte da sociedade civil, os segmentos representativos de movimentos populares, organizações voltadas à proteção do meio ambiente, meio acadêmico, educacional e científico, setores produtivos urbanos e rurais (comércio, indústria, agropecuária), sindicatos, movimentos sociais e outros que ocupem relevância em um processo de desenvolvimento sustentável. A norma legal deverá abrir parâmetros que norteiam quais são os possíveis segmentos que participarão do Fórum.
A norma legal exporá, ainda, a duração do mandato dos representantes do Fórum e dará um prazo para que seja elaborado o seu Regimento Interno que, após aprovado pelo Colegiado, deverá ser editado via Decreto do Prefeito Municipal. Instituído o Fórum, seus membros elegerão um Coordenador, que dirigirá os trabalhos de plenário. Recomenda-se, também, a eleição de um Secretário Geral, a quem incumbirá a guarda de documentos, elaboração de atas, redação de correspondências e outras atividades necessárias. Como os conselhos não têm personalidade jurídica, não há a necessidade de se ter um tesoureiro. As funções de tesouraria e de secretaria executiva do Fórum poderão ser exercidas por uma associação legalmente habilitada ou por um setor da própria administração, como, por exemplo, a Secretaria de Meio Ambiente. O Fórum acompanhará e fiscalizará as atividades dessa instituição no que se refere à função de secretaria executiva da Agenda.
Caso a iniciativa de construção da Agenda tenha partido de uma instituição não governamental e haja dificuldades de negociação com o Poder Público para edição da norma legal de constituição do Fórum, os participantes poderão se socorrer da possibilidade de apresentar projeto de lei de iniciativa popular. Mas dificilmente prosperará um processo que se inicie em desacordo com os Poderes públicos locais, até mesmo porque a sustentabilidade é também o resultado da aplicação de políticas adequadas, que, pressupõe-se, serão orientadas pelo Fórum da Agenda 21 Local.
Para uma melhor organização e para que seja aproveitada a força de trabalho e realização dos participantes, o Fórum deverá constituir os grupos de trabalho, destinando, no Regimento Interno, as atribuições de cada um. Recomenda-se que antes de mais nada, tão logo seja escolhido o Fórum, componha-se uma comissão para elaboração imediata de um projeto de regimento interno, que deverá ser aprovado pelo plenário e, como se disse, editado via Decreto. O regimento é fundamental para direcionar os caminhos do fórum, orientar seus participantes e distribuir atribuições.
Caberá ao Fórum desenhar, ainda, de maneira participativa, um cenário futuro desejado, que simbolize um regime de desenvolvimento sustentável, e que o processo de construção da Agenda 21, em um primeiro momento, buscará realizar. Através de diagnóstico, próximo passo, será identificado o distanciamento entre o cenário atual e aquele que se busca.
3.º passo: Elaborar o diagnóstico participativo – Constituído o Fórum, e consolidada sua atuação, é hora de dar o passo seguinte, conhecer e compreender a realidade local por meio de um trabalho amplo e bem direcionado de diagnóstico participativo. Para tanto, compete ao Fórum definir o trajeto dessas tarefas: quem irá elaborar o diagnóstico, como será ele elaborado, seus elementos, sua amplitude etc. A sugestão é que se constitua um grupo de trabalho específico para definir a metodologia, a forma de atuação e estipular prazo para a realização do diagnóstico. A finalidade do diagnóstico é levantar a realidade do Município, suas deficiências e mazelas, identificando os entraves ao desenvolvimento sustentável e que impossibilitam ou dificultam o Município de alcançar seu futuro desejável.
Deverá ser realizado através de levantamento dos dados preexistentes, consultas ao Plano Diretor e ao Plano Plurianual, planejamento estratégico etc., completado com questionários e pesquisas junto à coletividade e aos setores interessados. Os dados obtidos deverão ser sistematizados em um banco de dados que permita a comparação do cenário atual com aquele desejado. O diagnóstico deverá ser submetido à apreciação do plenário e à sua aprovação, para a continuidade do processo, em busca do desenvolvimento sustentável.
4.º passo: Elaborar um plano local de Desenvolvimento Sustentável – Segundo orientação do documento cuja metodologia aqui se respeita, o Plano de Desenvolvimento Sustentável deverá conter, no mínimo, a visão estratégica da comunidade, incluindo o cenário futuro desejado; objetivos, oportunidades, problemas e prioridades levantadas no diagnóstico participativo; metas específicas que devem ser alcançadas; ações concretas e específicas para atingir as metas; estratégias e meios de implementação das ações; recomendações, estratégias de revisão do Plano e dos pactos firmados, de forma periódica; indicadores de desenvolvimento sustentável e outros instrumentos de controle social como pesquisas, consultas e campanhas.
Para a elaboração do plano, dever-se-á identificar as situações apuradas no diagnóstico, distingui-las entre ações prioritárias e estruturantes, programar a execução das ações de curto, médio e longo prazo identificando cada ação e pessoas ou instituições responsáveis pela sua execução, instituir indicadores que possibilitem o acompanhamento das ações e o grau de sua eficiência, definir as estratégias de acompanhamento que serão adotadas pelo Fórum e os processos de articulação de parcerias e promover ampla divulgação de todo o processo através dos meios de comunicação, sempre tendo como mira o cenário desejado que se esboçou anteriormente.
É em seguida ao Plano que o Município deverá elaborar o seu documento próprio “Agenda 21Local”. Tal documento deverá conter toda a história prévia do processo, com as propostas de alteração ou complementação das políticas públicas locais para a transformação da realidade no cenário desejado, ou seja, apontar a situação atual, os objetivos perseguidos e as ações necessárias, mostrar fotos e documentos de interesse público, divulgar os participantes dos trabalhos. Esse é um documento que deve ser escrito em linguajar facilmente inteligível à comunidade e direcionado à população, aos parceiros, às autoridades, aos setores envolvidos direta ou indiretamente etc.
Esse documento
deverá refletir uma estratégia local para o desenvolvimento sustentável e: (1) ser claro e conciso; (2) identificar as principais questões e metas a serem alcançadas, com estratégias de ação para cada tema de acordo com os entraves identificados no diagnóstico; (3) relacionar organizações e setores envolvidos; (4) definir as responsabilidades de cada um; (5) estabelecer prazos; (6) definir formas de acompanhamento das ações e avaliação de desempenho. É essencial lembrar, sempre, que o documento é um marco no processo e não a conclusão .
5.º passo: Implementar o Plano local de Desenvolvimento Sustentável – O que significa dar andamento prático às ações necessárias em direção aos objetivos traçados no Plano. Implica em todo o processo de elaboração ou alterações de normas legais que viabilizem as ações, conseguir parcerias, adotar ferramentas e instrumental apropriado, elaborar projetos, concretizar canais de negociação com os poderes legislativo e executivo e com o setor produtivo e, enfim, buscar a realização das ações esboçadas. Isso sempre deverá ser fartamente documentado e amplamente divulgado. No correr do processo de implementação, rumos deverão ser corrigidos e ações novas poderão surgir, como conseqüência da necessidade de se concretizar as ações básicas.
6.º passo: Monitorar e avaliar o Plano Local de Desenvolvimento Sustentável – O monitoramento das etapas de implementação do Plano é imprescindível e deve ser o mais amplo possível. Monitorar é obter os dados sobre o andamento das ações, já avaliar “implica em trabalhar as seguintes etapas: medir continuadamente os indicadores; comparar os resultados reais e os resultados esperados; tomar decisão sobre medidas corretivas que reduzam falhas e aumentem a eficiência, ou seja, um procedimento contínuo e integrado”.
Para o monitoramento e a avaliação do Plano, é necessário, pelo menos, que sejam elaborados registros sistemáticos dos aspectos avaliados, constituindo-se em uma série histórica; que haja análise permanente desses registros em busca de indicadores para a manutenção ou reestruturação do Plano; que os resultados de implementação do Plano sejam periodicamente revistos, se necessário, bem como os efeitos de sua influência nos processos de elaboração das políticas públicas; e que haja divulgação permanente de seus resultados.
Tendo em mente a filosofia de implantação de um processo de Agenda 21 Local do Município, tomando como parâmetros os caminhos delineados pelos passos acima apontados, a Política Municipal de Meio Ambiente pode e deve ser acrescida com mais esse poderoso instrumento, e tem grandes possibilidades de alçar seu vôo em busca do Desenvolvimento Sustentável local.

2.4. Agenda 21 Escolar

2.4.1. Princípios da Agenda 21 Escolar

A escola é uma comunidade que tem influência efetiva não apenas dentro de seus muros, nos momentos de instrução a seus alunos, mas também em toda a comunidade formada pelos respectivos familiares e moradores de seu entorno. Em boa parte, influi também nas questões familiares dos alunos e na comunidade em que está inserida. Sua área de atuação extrapola as estreitas divisas dos muros escolares e afeta a vida de pessoas outras, além dos estudantes que a freqüentam. É atuante na avaliação crítica e concreta dos problemas sociais, pessoais e ambientais em sua área de interferência e busca meios para solucioná-los. A escola é base de formação do cidadão, influencia e é influenciada pelos movimentos que agitam o seu entorno, como festividades, violência familiar e social, decisões da coletividade, desenvolvimento agrário, industrial e comercial etc. Além disso, em muitas comunidades, a escola age como uma instituição de ajuda social e comunitária, interferindo diretamente na solução de problemas familiares ou sociais.
A Agenda 21 Escolar é a formatação de uma Agenda 21 Local atuante tanto nas dependências do recinto escolar como no meio familiar e social em que a escola influa, ou seja, em sua esfera de atuação, buscando situações dignas de intervenção a partir de análises do contato escola – comunidade – cidade – estado - país . Seu objetivo é cuidar das necessidades peculiares do grupo atendido enquanto busca um padrão ideal de qualidade de vida saudável, ao lado da proteção ambiental e da educação para o desenvolvimento sustentável.
A Agenda escolar tem um desenvolvimento bastante análogo ao de uma Agenda municipal. Passa por diversas etapas, incluindo levantamento e diagnóstico da situação socioambiental na sua área de atuação, aqui incluídos tanto os problemas do estabelecimento de ensino como os de degradação do meio ambiente ou riscos ambientais, passando pelas questões de segurança pública, desarranjos sociais como desemprego, alcoolismo, violência doméstica e urbana, uso de drogas etc. na população local. Faz, ainda, por merecer a adoção de uma metodologia de trabalho, acatada por consenso entre representantes do estabelecimento escolar, dos alunos e da coletividade, com apoio do poder público e de organismos não governamentais, voluntários, técnicos, líderes comunitários e religiosos, setor produtivo, etc. em reuniões previamente designadas para tanto.
Em um primeiro momento, o foco dos trabalhos pode se concentrar nos problemas internos da própria escola, mas o escopo da agenda é atingir sua clientela além dos limites dos muros escolares, dentro da mencionada área de atuação. O processo passa ainda por parcerias que permitam avaliações técnicas, financiamento dos custos de suas atividades, bem como por mobilização social e envolvimento do poder público, sempre visando, de uma maneira prática, interferir na realidade escolar e na realidade social da comunidade do seu entorno. Da mesma forma, objetiva interferir para solucionar ou amenizar os problemas gerais de cunho educacional, social, econômico e ambiental que forem diagnosticados. Mas, em meio a tudo, pretende criar uma cultura de educação socioambiental sólida nos alunos e na comunidade, preparando cidadãos aptos a buscar o desenvolvimento sustentável.

2.4.2. Os passos da Agenda 21 Escolar

Os passos da agenda escolar são similares àqueles da agenda local, adaptados à realidade da região de interferência da escola e à situação específica do estabelecimento de ensino que irá adotá-la. Como todo processo de Agenda 21, a escolar não pode ser considerada um mero projeto que se inicia hoje com cronograma de atividades e prazo certo para a conclusão. Também, não deve nem pode partir de uma determinação superior, obrigatória. Agenda 21 é fruto de consenso, que se segue a uma discussão democrática, participativa, cooperativa e enriquecedora. Ou seja, qualquer processo imposto foge ao espírito da agenda.
Relembrando os passos da Agenda 21 Local, com algumas adaptações ao sistema de ensino, pode-se organizar a implantação da agenda na escola através das seguintes etapas, observando que, naturalmente, os coordenadores e o fórum de discussão farão as adaptações e as correções de métodos e rumos necessários aos seus propósitos.
A primeira etapa da Agenda Escolar é a fase de implantação. Essa fase pode ser objeto de um projeto elaborado pela diretoria da escola, pela Secretaria Municipal de Educação ou por órgão de ensino estadual de hierarquia superior e com jurisdição sobre as escolas estaduais do Município. Aqui, não há equívoco em se falar em projeto, que servirá apenas de organização de planos, métodos e objetivos para que se atinja um fim específico: a implementação da agenda. De uma maneira geral, a agenda terá marco inicial através de ações oriundas de um poder institucional superior à escola, ou seja, por orientação da Secretaria Municipal, do órgão estadual competente ou da direção. Como se trata de um processo amplamente participativo, é essencial, de qualquer forma, que esses poderes estejam harmonizados no objetivo de construir a agenda, sob pena de o processo correr risco de não se ver implementado.
A despeito disso, o desencadeamento do processo pode ser provocado por iniciativa de um professor, de uma instituição alheia à área de ensino, pública ou privada, ou de alunos – sozinhos ou em grupos –, pais de alunos ou moradores da região de influência da escola. Claro que, assim ocorrendo, um dos primeiros e necessários passos do interessado será buscar compor-se com aqueles poderes escolares e conseguir sua adesão, sem a qual, repete-se, a implementação não acontece. Quem iniciou o processo pode sugerir o plano de trabalho da implementação que será aprovado e acolhido por um desses poderes e que fará a composição e a harmonização com os demais.
Para o plano – ou projeto – de implementação, os seguintes passos são de extrema importância: 1.º passo – Pontapé oficial inicial: Assim como a Agenda do Município precisa de um instrumento legal para instituir o fórum e estabelecer as regras de sua composição, aqui também se faz necessário uma norma similar. Sugere-se que tal norma emane, ou do órgão estadual responsável pelas escolas estaduais do Município, ou da Secretaria de Educação, quando se tratar de escolas municipais. Como o espírito da Agenda 21 é o de negociação e composição, a norma não deve ser impositiva, mas, simplesmente, sugerir que as escolas subordinadas ao órgão que a edita, no espaço geográfico de tal município, adote o procedimento e comece a construção do processo de Agenda 21 Escolar. Imposição nunca é uma boa regra para qualquer processo de Agenda 21. No caso da escola valem muito mais as sugestões, os apoios, o incentivo e a adoção de processos de construção de uma cultura voltada para a educação socioambiental e para o desenvolvimento sustentável.
Mesmo que a iniciativa do processo tenha partido ou de professores, alunos, diretores ou membros da comunidade extra-escolar, é de importância que se busque inicialmente esse apoio, antes de tomar outras iniciativas. Claro que a escola pode, mesmo sem tal amparo, iniciar e dar seguimento a seu processo de implementação da agenda, mas, adiante, sem o apoio do poder hierárquico superior responsável, sentirá dificuldades na implementação do plano que irá elaborar.
2.º passo – Criação de um grupo coordenador inicial: Após a norma editada pelo órgão hierárquico superior, que não será impositiva, mas recomendatória, cabe à escola decidir pela assunção do processo. A maneira correta de fazê-lo é por um outro instrumento normativo interno, possivelmente uma portaria (o nome não é o que importa, mas o conteúdo) emanada da Direção. Através de tal norma, a(o) Diretora/Diretor declarará, para conhecimento de todos os membros da agremiação escolar, que aquela escola adota, naquele instante, um processo próprio de Agenda 21. Na mesma norma, a direção do estabelecimento criará um grupo coordenador inicial e nomeará o coordenador ou presidente do grupo. Duas recomendações a respeito: a primeira, que, antes de se estabelecer quais serão os componentes do grupo e seu coordenador, seja feita uma reunião com os que possam se interessar em busca de voluntários; a segunda, que o grupo seja formado basicamente por professores e administradores (o próprio diretor, ou o vice-diretor, o coordenador pedagógico etc.). Nada impede que alguém do setor de serviços – como o zelador da horta da escola – ou algum aluno que se revele interessado e que enriqueça o grupo, dele participem. O que se sugere é que a força tarefa principal permaneça, por ora, na mão dos professores, que são os integrantes que irão direcionar os trabalhos dos colegas e dos alunos na busca de resultados efetivos. Não há número específico ou ideal de componentes do grupo coordenador. Naturalmente, deverá ter pelo menos três pessoas, e, quanto maior o número de voluntários que se dispuserem a integrá-lo, melhor. Um grande número de participantes indica uma agenda que pode nascer forte.
As atribuições desse grupo serão, com as adaptações necessárias às peculiaridades de cada processo, basicamente as seguintes: circunscrever área geográfica e social delimitada de ação do estabelecimento no processo da agenda; estabelecer os passos intermediários do processo, até a composição do fórum de discussões; provocar a participação dos demais potenciais atores; organizar a criação de um grupo de alunos para apoio; criar e organizar um mecanismo de produção e arquivo de documentos e dados; buscar parcerias iniciais; elaborar os projetos e sugerir as ações necessárias para o passo relativo à mobilização ampla etc. O grupo poderá se organizar da maneira que entenda ser mais eficiente para o desempenho de seus objetivos. Sugere-se a eleição de um secretário, que cuidará dos arquivos, das atas e correspondências. Já se sugeriu que o grupo fosse dirigido por um coordenador, nomeado pela direção da escola, mas se o grupo entender por bem alterar a coordenação, deverá ter a liberdade de escolher o líder de maior representatividade.
Um trabalho de capacitação do grupo, por meio de alguma instituição habilitada e de reconhecido saber na questão de preservação ambiental, melhoria social, responsabilidade empresarial e desenvolvimento sustentável é altamente recomendável. Considerando que há uma significativa migração de professores e até pessoal da área de serviços ou da administração, o grupo deve estar sempre aberto a receber novos componentes e a ver nos companheiros que dele se desliguem uma promessa de disseminação de multiplicadores e de sementes de novos processos em outros estabelecimentos. A capacitação, se possível, deverá ser continuada.
O grupo de coordenação é um grupo com um tempo específico de vida: ele se dissolverá tão logo seja empossado o fórum permanente de discussões. Nada impede que membros do grupo coordenador sejam, no momento oportuno, eleitos membros do fórum e permaneçam colaborando dentro de um novo método, apropriado às ações de fórum.
3.º passo – Criação de um grupo de alunos para apoio e liderança: Um grupo de alunos que tenham aptidão para liderança, organização, auxílio comunitário voluntário etc. e que se diferenciem do comum dos demais e possam orientá-los, enquanto dá amplo apoio à equipe de coordenação, tem que ser cooptado e reunido. Esse grupo deverá receber formação adequada, através de cursos e oficinas, para o despertar e a assunção da consciência em cada um de seus componentes da importância do papel da agenda na escola e para a importância específica de sua participação no processo. Sugere-se que a formação seja feita por uma equipe multidisciplinar, composta por professores, voluntários de outros setores e de outros estabelecimentos de ensino, instituições capacitadas, membros do poder público etc. O conteúdo deverá passar pelo aprimoramento da consciência ecológica, social, cívica, moral, econômica, psicológica, filosófica, científica, de saúde e higiene, de cooperação e equipe. Deve, enfim, agregar ampla gama de valores básicos para o despertar das consciências individuais a respeito de trabalho voluntário e solidário, de liderança, da importância da melhoria social e do desenvolvimento sustentável, da preservação do ambiente e da busca de uma qualidade de vida saudável. Aqui também não há número exato de componentes do grupo a ser indicado. Cabe ao grupo coordenador avaliar o tamanho ideal, segundo o potencial e o número dos alunos do estabelecimento. Uma média razoável parece ser a que o grupo comporte entre 5 e 10 alunos. É importante que se tenha em mente que esse grupo de alunos, formado para ser uma espécie de elite no processo, é uma das suas pedras angulares.
As principais atribuições do grupo de alunos, claro que também com as necessárias adaptações às realidades peculiares da comunidade de interação, são: apoio ao grupo coordenador, sempre que possível, na execução de suas atribuições; disseminação, entre os alunos colegas, de conhecimentos relativos à agenda; incentivar a participação dos colegas nas ações pertinentes; servir de exemplo aos colegas; auxiliar os professores na execução de projetos pedagógicos e ações socioambientais; colaborar com os instrutores, em momentos de recreação, em atividades artísticas, esportivas e de lazer, através da aplicação e de participação em jogos cooperativos e na execução de tarefas de apoio a professores; divulgar suas próprias idéias e as idéias dos colegas que sejam pertinentes à agenda; representar os colegas junto a professores ou direção da escola, em situações relativas à agenda; representar a escola junto a meios de comunicação e órgãos do poder público, como força jovem; colaborar, como monitores, com as ações da escola no desenvolvimento de ações e eventos; colaborar, como monitores, com professores e alunos na pesquisas em campo de dados para composição de diagnósticos etc.
O grupo de alunos não tem prazo de atividades. Deverá existir permanentemente e, com a composição do fórum, transferirá suas atribuições de apoio para o colegiado. É importante que o grupo tenha representação no fórum, com poder de voz, voto e veto em igualdade de condições com qualquer outro membro. O grupo, se entender de bom alvitre para sua organização, poderá eleger coordenador, secretário e outros cargos.
Assim como no grupo de professores, o de alunos sofre, provavelmente até com maior intensidade, baixas e acréscimos em razão de migração escolar. A situação deve ser encarada com a mesma visão: grupo aberto para novos participantes, disseminador de sementes e multiplicadores através dos que dele saem. A formação dos alunos, com muito mais razão, deve ser continuada.
4.º passo – Mobilização ampla: A mobilização ampla representa a totalidade de atos e atividades que visam esclarecer e formar consciência crítica no universo dos atores envolvidos na implantação da agenda: comunidade escolar (com trabalhos diversos de educação socioambiental, palestras, atividades artísticas, concursos etc.); comunidade social (com palestras, seminários, visitas, exibição de filmes, atividades artísticas, concursos etc.); órgãos dos poderes públicos (visitas,entrevistas, parcerias,encontros etc.); meios de comunicação (com informações sobre as atividades, entrevistas, material educativo e informativo etc.); entidades de ajuda humanitária, voluntários, setor econômico, igrejas, clubes etc. (idem, idem). Ou seja, valem todos os métodos possíveis e que a criatividade puder trazer à luz. Não só a criatividade do grupo organizador, mas também aquela que exsurgir da comunidade escolar, da comunidade de interação e dos parceiros, à medida que forem se imiscuindo no processo. O que importa é fazer com que todos da comunidade de interação (em sentido amplo, ou seja, na escola, alunos, professores, pessoal da área administrativa e de serviços; na comunidade, pais e parentes daqueles, moradores da região, instituições estabelecidas na região, de qual setor for – público, produtivo ou não governamental assistencial, cultural ou educativo – e, no poder público, as instituições que comandam os destinos do Município) sejam esclarecidos a respeito do que seja uma agenda 21 e que a escola está trabalhando para adotá-la.
Dentro desse passo estão incluídas as necessárias e constantes incursões e reuniões, dos grupos de coordenação e de alunos, com os órgãos de gestão escolar do município, internas, com professores e educadores, com voluntários, parceiros e colaboradores, com entidades de classe ou profissionais, do setor econômico (buscando sua adesão ao processo e a disseminação da idéia junto a associados e empregados). Também devem ser feitas reuniões com entes do Poder Executivo Municipal, através das Secretarias envolvidas (meio ambiente, saúde, bem estar social, vigilância sanitária, obras, planejamento etc.), com o Poder Legislativo e com a Curadoria de Meio Ambiente e de Menores, bem como com órgãos públicos relacionados às finalidades do projeto (órgãos estaduais de defesa do meio ambiente, Polícia do Meio Ambiente, empresas de saneamento, públicas, de economia mista, ou terceirizadas; empresas produtoras e distribuidoras de energia; Conselho Municipal de Meio Ambiente; empresas públicas ou autarquias que tenham finalidades relacionadas etc.), em busca de um amplo apoio. Não é necessário dizer que quanto mais ampla a base de apoio, melhores as condições de florescimento do processo e maior a sua eficácia.
Faz, ainda, parte desse passo a criação, elaboração e divulgação de materiais gráficos, como panfletos, resumos para imprensa, cartazes educativos etc., para ampla distribuição e afixação na escola e na comunidade.
O grupo coordenador deverá criar um sistema de arquivo e de registro de todos os atos e atividades vinculadas à agenda. O registro do progresso histórico do processo, desde as suas origens, é de extrema importância para propiciar oportunidades de consultas, de adequações, retificações e melhorias das ações entabuladas, para troca de experiências e para se prestar de exemplo e fonte de consultas a processos iniciais. Esse registro deve ser concretizado através de atas, fotografias, relatórios, coletânea de artigos veiculados pela mídia impressa, arquivo de projetos avaliados – trabalhados ou não, bem sucedidos ou não –, de sugestões recebidas, formulários, panfletos e material de sensibilização e educação veiculados. É importante, se possível, que se crie um banco de dados virtual, onde deverão ser inseridas as informações e todos os parâmetros das ações concernentes ao processo, posteriormente transformado em mídia eletrônica. Os trabalhos realizados junto à comunidade de abrangência também deverão ser arquivados (trabalhos realizados por alunos, resultados de concursos ou elaboração de peças artísticas, questionários de diagnóstico etc.).
5.º passo – Preparação para o fórum: Reunião do grupo coordenador, ou comissão prévia, com o grupo de alunos, os educadores e administradores, para avaliação da potencialidade de trabalho do estabelecimento na construção do processo e na formação de um “Fórum Permanente de Discussão e Decisão”. Através dessa reunião, já existindo mobilização ampla, cada estabelecimento delimitará o número de pessoas que comporão o Fórum e como serão distribuídas as respectivas cadeiras, recomendando-se que, para a vitalidade da agenda frente a turbulências extra-escolares, que sejam sempre ocupadas pelo menos em 50% por alunos e professores.
6.º passo – Levantamento de dados: Observada a grade curricular do estabelecimento, a transversalidade dos temas próprios ao desenvolvimento sustentável, o objetivo de educação ambiental, a escola deverá proceder a um amplo levantamento de dados através de trabalho de campo estabelecido pelo grupo coordenador, orientado pelos professores e monitorado e auxiliado pelo grupo de alunos. Esse levantamento poderá ser feito através de questionários. Sugere-se a adoção de pelo menos três questionários básicos: um para que os próprios alunos respondam, outro para que os alunos busquem informações junto às respectivas famílias e um terceiro para que levantem a situação socioambiental e econômica da área de influência da escola, ou seja, da área adotada como limites de interferência da agenda escolar.
Colhidas as informações, através dos questionários, o grupo coordenador, solicitando apoio e colaboração voluntária de técnicos alheios ao estabelecimento – como de institutos científicos, universidades e instituições parceiras, por exemplo – fará a sistematização dos dados obtidos, elaborando mapas de diagnósticos provisórios. Esses mapas serão úteis para orientar o fórum, oportunamente, na discussão dos temas e elaboração de diagnósticos participativos definitivos.
A segunda etapa, e o sétimo passo é a Composição do Fórum Permanente de Discussões e Decisões. Outro nome poderá ser adotado, já que é irrelevante, mas o fórum é um colegiado, com algumas poucas alterações para se adaptar ao sistema da escola. É um instrumento voltado à gestão participativa das questões relativas aos propósitos e ações da Agenda 21 Escolar, ou seja, é um instrumento de gestão que não interferirá com a gestão da escola, salvo naquilo que lhe compete interferir.
O fórum é o órgão máximo de deliberação da Agenda 21 Escolar. Ao contrário dos órgãos de gestão participativa, a composição paritária se faz não entre poder público de um lado e sociedade de outro, mas entre a escola de um lado e comunidade e o poder público, de outro. Ao Fórum caberá, através de reuniões periódicas, trabalhando como Conselho, ditar os rumos das atividades socioambientais da respectiva escola em que for implantado, segundo as atribuições que lhe forem direcionadas pelo grupo coordenador, nas mencionadas reuniões com o resto da comunidade escolar, com parceiros etc.
Para a constituição do colegiado do fórum é importante a designação de uma reunião pública com a convocação de professores, alunos e seus familiares, pessoal da área administrativa e de serviços da escola, comunidade, órgãos públicos, entidades de iniciativa privada do setor econômico e do terceiro setor, conselhos comunitários, associações de bairros, conselhos populares, igrejas e outros que tenham ação e representação na área de atuação da agenda. Nessa reunião, já estando a comunidade instruída e consciente da importância e das funções do colegiado, serão escolhidos, por votação, os membros que o comporão o Fórum, observando-se sempre o número de membros e a paridade que foram estabelecidos pelo grupo coordenador e que, como se disse, deve ser composto, na metade de seus membros, por professores, membros da administração e alunos da escola. A outra metade deverá ser composta por pessoas da coletividade, sendo recomendável que participem o setor econômico, o terceiro setor, pais de alunos e o setor público, além de outros. É imprescindível que professores e alunos participem do Fórum.
Criado o Fórum, na mesma reunião dá-se posse a seus membros. O grupo coordenador, ou comissão prévia de professores se extingue. O fórum deverá criar uma comissão para elaboração de um regimento interno, nomear um presidente e um secretário. A partir desse instante, o Presidente do Fórum assume as funções do presidente do extinto grupo de coordenação, assim como o secretário as de Secretaria, recebendo os documentos, registros e atas até então elaborados, aos quais dará guarda e continuidade.
Com a ajuda da comunidade escolar e da comunidade regional, tomando como referência o diagnóstico prévio já elaborado nos trabalhos de campo, uma das primeiras tarefas do Fórum será o de criar um cenário futuro desejado em de um prazo predeterminado, em cuja direção encaminhará suas ações.
Ao fórum, além disso, pode ser encaminhado um número significativo de atribuições, destacando-se dentre elas as seguintes: conseguir adesão da participação popular da comunidade de influência da agenda para a detecção de problemas, sua erradicação ou minimização, através de debates e consultas participativas, tendo como ponto de partida e linha de orientação o diagnóstico provisório obtido pelo trabalho de campo já realizado; promover ações dentro da escola, para pesquisa permanente de situações prejudiciais ou de degradação do ambiente escolar; atuar na elaboração de concursos internos e junto à comunidade externa, como de redação (contos, crônicas, poesia, slogans), de desenhos, pinturas, teatro, dança, música etc.; instituir gincanas educativas e construtivas, jogos cooperativos, atividades recreativas e artísticas, como cinema, dança, teatro, transmissão de dados, inclusive por rádio ou televisão internas, internet etc.; incentivar a criação e a execução de atividades que possam despertar o sentimento de amor pela comunidade e de patriotismo, como ações voluntárias de ajuda a doentes, deficientes, desempregados etc.; buscar auxílio dos órgãos da imprensa, para apoio educacional e jornalístico e divulgação das ações realizadas e de órgãos do poder público ligados aos problemas apurados.
Cabem, ainda, ao Fórum, atividades tais como: incentivar ações práticas e economicamente viáveis no processo de educação ambiental dos alunos e dos demais membros da comunidade, como criação de hortas comunitárias ou hortas particulares, coleta seletiva de resíduos e comercialização de resíduos recicláveis; realização de cursos comunitários de compostagem de resíduos orgânicos, floricultura e construção de jardins; técnicas de saneamento e tratamento de resíduos e de cuidados com agroquímicos e suas embalagens em áreas rurais e por aí adiante.
Respeitando sempre as restrições pertinentes a suas finalidades e competências e os limites da agenda escolar, o Fórum deverá identificar quais os temas dentre aqueles levantados pelos processos de diagnóstico merecem ser trabalhados, com qual urgência, qual necessidade, dentro de qual planilha de custos e duração. Uma das funções mais importantes do fórum será a de organizar e construir, utilizando-se do apoio técnico e científico dos parceiros voluntários, o plano de “desenvolvimento sustentável” da comunidade abrigada pelos efeitos da agenda, na busca do cenário futuro desejado.
O oitavo passo é o de Elaboração do plano de “desenvolvimento sustentável”. O conceito de desenvolvimento sustentável, pela ótica escolar e para aplicação no âmbito de interferência da escola, deve ser tido com peculiaridades próprias, distinguindo-se naturalmente daquele avaliado para implantação da Agenda 21 Local do Município. O plano, de qualquer maneira, pode, guardadas as devidas proporções, ter linhas similares ao plano da agenda municipal. O plano vai abrigar, de maneira idêntica, as situações que demandam interferências, os objetivos a serem alcançados, as ações que possibilitarão a realização dos objetivos; deve conter os projetos ou os detalhes estratégicos de trabalho, com cálculos e planilhas de custos e recursos materiais e humanos, bem como as etapas necessárias a seu desenvolvimento, estudando os mecanismos de financiamento.
O nono passo é a Implementação do plano: a avaliação das probabilidades de realização, levantamento de verbas, busca de parcerias, elaboração de projetos e a realização prática das ações do projeto.
O décimo e último passo é Acompanhamento (monitoramento), avaliação e correção do plano. Vale para este passo as mesmas recomendações elaboradas para o mesmo passo da implantação da Agenda 21 do Município.

2.4.3. Considerações Gerais sobre a Agenda 21 Escolar

Assim como qualquer processo de Agenda 21, a agenda escolar não tem fim, mas é um processo permanente, com constantes reavaliações de rumos e ações, em busca dos objetivos propostos e do cenário futuro desejado. O potencial de empenho e a capacidade econômica da escola, da comunidade de sua influência, do Poder Público envolvido e dos parceiros ditarão o grau de empenho e de sucesso da agenda em situações que demandem maior esforço, maiores dificuldades técnicas, preços mais altos e tempo de duração longo. O importante é que o fórum busque soluções possíveis e que tenham cunho objetivo e prático. Ainda que digno de aplauso, o esforço exagerado para resolver questões com grau de dificuldade superior à capacidade da agenda pode impedir o processo e prejudicar a motivação dos envolvidos.
Algumas ações paralelas são importantes para a manutenção do ânimo dos componentes e outros envolvidos na agenda, bem como para enriquecer o processo e permitir a partilha de informações e experiências. A primeira delas é a designação periódica de reuniões, por consenso entre presidentes das Agendas implantadas no Município, objetivando a troca de informações e experiências, que serão levadas aos respectivos fóruns permanentes. Além das reuniões periódicas de presidentes, também de grande utilidade a realização de seminários e cursos de atualização e capacitação para os participantes efetivos dos fóruns permanentes de debates, e demais envolvidos nos processos do Município. Para tanto poderá ser buscado o apoio em órgãos governamentais, como nas Secretarias Municipais de Educação, Planejamento, Saúde, Social, ou nos órgãos de Infância e Adolescência, na Curadoria do Meio Ambiente, nos poderes Executivo e Legislativo do Município etc.
A agenda deverá ter sempre em mira a sustentabilidade econômica da comunidade, a preservação e implementação de áreas de preservação e os respectivos cuidados, o cunho permanente de educação individual, familiar, tanto na esfera social como na ambiental; o trabalho cooperativo, a criação de núcleos de apoio social, o fortalecimento das instituições oficiais e de liderança da comunidade.
A Agenda 21 nunca termina. Ela é sempre reconstituída, reconstruída, repassada, corrigida dentro dos fóruns de discussão e de acordo com a avaliação dos rumos dos trabalhos, as fontes de financiamento, as parcerias, novas situações que possam merecer sua atenção, novas soluções encontradas, novas tecnologias de apoio e do grau de possibilidade de comprometimento do estabelecimento de ensino e demais atores envolvidos no processo.
Os fóruns de discussão são permanentes, devendo a periodicidade do mandato de seus membros e de sua diretoria ser decidida pela respectiva comissão, e nele deverão ser sempre revistos e repassados os trabalhos do período. Além disso, deverão estar sempre abertos à participação de todos os membros da comunidade, do poder público, da imprensa, de entidades de apoio, de patrocinadores, enfim, do universo socioambiental que pretende servir e de onde surge apoio humano, material ou financeiro.
A agenda poderá ter início com ações de menor impacto, dependendo de suas possibilidades de comprometimento do fórum e da comunidade, e posteriormente enriquecida pela experiência dos participantes, pelo aumento dos que a apóiam, pela ocorrência de patrocínios mais relevantes, de maior apoio dos órgãos de política pública, e assim por diante.
Escolas diversas, com processos de agenda em curso, poderão, quando houver identidade de interesses na solução de algum problema ou na necessidade de interferência em alguma situação, somarem seus esforços, estudando metas comuns de trabalho e atribuindo-se, em acordo, o grau da participação prática de cada uma delas. A partir do levantamento das situações que mereçam ser trabalhadas, o fórum, deverá buscar ajuda especializada para cada uma delas, junto a colaboradores e voluntários, como dentistas, médicos, psicólogos, engenheiros, biólogos, químicos ou outros.
A Agenda 21 Escolar é um poderoso instrumento para auxiliar os poderes públicos municipais a bem direcionar os rumos da política municipal de meio ambiente. Cria uma base de cidadãos conscientes, com opinião formada, que muito poderão acrescentar ao processo da construção da Agenda 21 Local do Município. Além disso, estará interferindo junto a situações aparentemente menores, para o âmbito da agenda municipal, mas que significam ações de grande utilidade aos cidadãos que delas se beneficiam. Para uma agenda municipal, um mero atendimento odontológico pode parecer banal, mas para o cidadão que pode ser socorrido dentro do processo da agenda escolar, esse é um ato significativo e de grande valor. Por isso é muito importante que os gestores das políticas públicas municipais dêem a devida atenção, incentivem a construção e colaborem com todas as fases do processo da agenda escolar.

2.4.4. Programa Vamos Cuidar do Brasil com as Escolas (MEC/MMA)

O programa Vamos Cuidar do Brasil com as Escolas é o mentor das Conferências Nacionais Infanto-juvenil pelo Meio Ambiente , bianuais, de iniciativa conjunta dos Ministérios da Educação e do Meio Ambiente, que já tiveram duas versões, uma em 2.003 e outra em 2.005. Como resultado da I Conferência, jovens delegados participantes de todo o país pleitearam a implementação da Agenda 21 Escolar, dando suporte, como plano de ação oficial, à criação das Comissões de Meio Ambiente e Qualidade de Vida na Escola – Com-vidas. A Com-vida pretende ser uma nova forma de organização na escola, com base na participação conjunta de todos os integrantes do meio escolar e da comunidade . Além disso, cabe à Com-vida dar início ao programa da Agenda 21 Escolar.
A idéia central do Programa é a de que a escola participe da Conferência na Escola e Comunidade, elaborando um projeto em moldes propostos pelos Ministérios parceiros. Cada escola nomeará um aluno delegado e outro suplente, além de um professor acompanhante. Os projetos elaborados como resultado final da Conferência na Escola e Comunidade são encaminhados à organização nacional onde, após avaliação, alguns serão selecionados para participar da Conferência Nacional, que acontece em Brasília, sendo os respectivos delegados e acompanhantes convidados. Como resultado do evento, são elaboradas Cartas-deliberações que se prestarão a colaborar com a política nacional de educação ambiental.
As escolas participantes, ainda que não escolhidas para a fase da Conferência Nacional, serão foco da realização de Seminários, direcionados aos alunos, delegados e suplentes, e aos professores acompanhantes. A finalidade desses seminários é a de formação de agentes construtores das Com-vidas nas escolas, sob a responsabilidade dos alunos e professores participantes. As Com-vidas devem ser compostas por todos os membros da escola e por membros da comunidade. As tarefas que lhe são pertinentes, de um modo geral, são aquelas destinadas a um processo de Agenda 21 Escolar.
O programa é muito rico e a concepção das Com-vidas, valiosa. A implementação prática dos trabalhos é que encontra, infelizmente, muitas dificuldades. Isso porque a idéia central de toda a estrutura tem seu ponto de partida no compromisso de um delegado (ou seu suplente, se for o caso), aluno, e de um professor. Eles são encarregados de envolver o restante da comunidade escolar e da comunidade local, para compor uma comissão que se responsabilizará pela qualidade de vida e do meio ambiente na esfera de atuação da escola. Além disso, se restringe apenas àquelas escolas que participaram da Conferência Nacional, através da elaboração dos projetos, o que se resume a umas poucas escolas na maioria dos municípios nacionais. É uma tarefa muito árdua para ser suportada por um aluno, geralmente muito criança, e por um professor apenas, em cada escola. Mas os passos sugeridos para a implantação dos trabalhos são lúdicos, atraentes, intuitivos e de grande alcance.
O primeiro passo é a reunião de pessoas da escola e da comunidade, que firmarão um acordo de convivência, traçando os objetivos, regras de organização, os acordos gerais e as responsabilidades da comissão e a divisão dos trabalhos dos participantes (e, naturalmente, outras questões de interesse). A comissão tem que agir. “Só tem sentido criar a Com-vida se for para modificar para melhor o dia-a-dia da escola e da comunidade. Essa comissão tem um trabalho muito importante a desenvolver: realizar e colocar em prática a Agenda 21 na Escola” .
Nem é preciso que se diga, os delegados e o professor formam o grupo de coordenação e a Com-vida, o Fórum.
Ao processo de criação da Agenda 21 na escola é dado o nome de “Oficina do Futuro”, que se divide em quatro etapas. A primeira, que corresponde à criação do cenário de futuro desejado, é a Árvore dos Sonhos; a segunda, que corresponde ao diagnóstico, As Pedras no Caminho. A terceira etapa, Jornal Mural: viagem ao passado e ao presente, um retrospecto histórico da escola, dos problemas e da comunidade até o presente, e a quarta etapa, Com-vida para a ação, que é o plano de desenvolvimento sustentável. Cada uma dessas etapas corresponde aos passos seguintes da Agenda.
O segundo passo, Árvore dos Sonhos, foi inspirado na árvore construída por artistas plásticos na Praia do Flamengo, no Rio de Janeiro, durante a Rio-Eco 92. Busca um cenário ideal para o futuro e é recomendado que, na escola, seja representada pela grande figura de uma árvore, onde alunos, professores, outros membros da escola e da comunidade afixem, como frutos que esperam ser colhidos, a resposta a duas perguntas: “Como é a escola de nossos sonhos?” e “Como é a comunidade de nossos sonhos?”. As respostas darão as diretrizes para se imaginar o futuro desejado.
O terceiro passo, As Pedras no Caminho, tem como finalidade fazer com que esses atores se conscientizem das dificuldades que são empecilhos para que o cenário seja atingido. O mesmo cenário da árvore pode ser utilizado, com a afixação das respostas, em desenhos de pedras, à pergunta “Quais são os problemas que dificultam chegarmos aos nossos sonhos?”. As respostas, naturalmente, apontarão para o diagnóstico das situações que merecem ser trabalhadas.
O quarto passo, Jornal Mural: viagem ao passado e ao presente, visa conhecer as raízes históricas das situações que demandam por intervenções e a realidade atual da comunidade e da escola. O contexto histórico em muito auxilia a descobrir o nascedouro das dificuldades que impedem (pedras no caminho) os sonhos. Para o levantamento desse diagnóstico histórico são sugeridas três perguntas: “Como esses problemas surgiram?”, “Como era a escola e a comunidade antes?” e “Que experiências interessantes já aconteceram por aqui?”.
O quinto passo, Com-vida para a ação, é o plano de ação da agenda. Para alcançá-lo, são sugeridas cinco perguntas, que direcionarão os trabalhos da comissão: “Quais ações devem ser realizadas”?, “O que será necessário para realizá-las?”, “Quando cada ação será realizada?”, “Quem se responsabiliza por elas?” e “Como avaliar se o grupo conseguiu realizar o que planejou?”.
Por fim, o documento aconselha a busca de parcerias, divulgação das ações, interação com outras atividades do Município, inclusive com a Agenda 21 Local.
Uma passada de olhos superficiais sobre o projeto oficial pode parecer apontar para uma incompatibilidade dos métodos que indica com aqueles outros, apresentados e sugeridos anteriormente neste trabalho. Mas a ilusão logo se dissipa, quando se verifica que todos os passos aqui sugeridos foram lá indicados, com uma maior amplitude. Ao invés de uma comissão preparatória formada por um delegado e um professor, lá é sugerido um grupo de professores e um grupo de alunos, preparados para tanto e comprometidos com o processo de implementação do processo; a Comissão que aqui se forma é a versão, mais simplificada, do Fórum permanente, órgão central do processo; o Acordo de convivência é a representação do Regimento interno; a Árvore dos sonhos, a criação do cenário futuro ideal; as Pedras no caminho e o Jornal mural, processos de diagnóstico de situações que devam ser trabalhadas; e, finalmente, o Com-vida para a ação, a elaboração e a implantação do plano de desenvolvimento sustentável.
Em ambos os métodos, a mobilização, as parcerias, o acompanhamento e a retificação de rumos, são essenciais, ainda quando não explicitados nos documentos, mas implícitos na necessidade dos trabalhos.
A aplicação de um método não impede nem elimina a aplicação do outro. Pelo contrário, a sabedoria de união dos dois métodos, aquele com maior amplitude, e este mais leve e lúdico, pode gerar resultado eficaz e altamente produtivo. Como dito, na criação das Com-vidas, a restrição a apenas algumas escolas e a singeleza do método tem prejudicado sua implementação. A seriedade excessiva daquele talvez afugente os atores envolvidos. Cabe aos órgãos gestores de ensino, que irão autorizar e incentivar a implementação dos processos e aos diretores e educadores, que irão dar início à etapa de implementação, buscar o caminho ideal para a escola específica a que se destina, com as adaptações e correções que norteiam os mecanismos de composição que são a essência e a filosofia dos processos de Agenda 21.

RESUMO: Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA.

Instituído através do art. 6.º da Lei 6938, de 31 de agosto de 1981 – Lei do Meio Ambiente.

1. Política Nacional de Meio Ambiente – PNUMA.

Antes: Secretaria Especial de Meio Ambiente, criada em 73, ligada ao Ministério do Interior e diretamente subordinada ao Ministro de Estado. Suas finalidades: “conservação do meio ambiente e o uso racional dos recursos naturais”. Tinha, como órgão de apoio, o Conselho Consultivo do Meio Ambiente. A SEMA foi extinta pela Lei 7.735/89.

Ao SISNAMA cabe instituir e executar a Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA. Os objetivos da PNMA encontram-se no art. 2. da Lei. Estabelece que a PNMA “tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar ao País, condições de desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana...”. O art. 4.º complementa a lista de objetivos.

Já os incisos do art. 2. (I a X) apontam os princípios da PNMA, valendo realçar o inciso I: “ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo” e o inciso X: “educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para a participação ativa na defesa do meio ambiente” (princípio da gestão democrática).

Os instrumentos da PNMA encontram-se no art. 9. da Lei, incisos I a XII, realçando-se os quatro primeiros incisos: I- estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; II- o zoneamento ambiental; III- a avaliação de impactos ambientais; e IV- o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.

2. Órgãos integrantes do SISNAMA.

Nos termos do art. 6., fazem parte do SISNAMA “os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental”. Nos incisos e parágrafos do art. 6 está a estrutura do SISNAMA, que é, basicamente:

I- órgão superior: o Conselho de Governo. Finalidade: assessorar o Presidente da República na formação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais;

II- órgão consultivo e deliberativo: Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA. Finalidade: assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes para o M.A. e deliberar, nos limites de sua competência, sobre normas ambientais;

III- órgão central: Ministério do Meio Ambiente. Finalidade: planejar, coordenar, supervisionar e controlar a política nacional e as diretrizes governamentais;

IV- órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA. Finalidade: executar e fazer executar a política nacional e diretrizes governamentais de M.A;

V- órgãos seccionais: órgãos ou entidades estaduais;

VI- órgãos locais: idem, municipais.

O parágrafo 3. fala ainda em órgãos setoriais, órgãos da administração pública voltados a setores ou atividades específicos.

2.1. CONAMA.

O art. 8. estabelece a competência do CONAMA, em 7 incisos. O Decreto n. 99.274, de 6 de junho de 90, com as alterações do Decreto n. 3.942, de 27 de setembro de 2001, regulamentou a competência em XIX incisos, valendo destacar os incisos I, VII, VIII e XVIII, respectivamente: I- estabelecer normas para licenciamento ambiental para atividades efetivas ou potencialmente poluidoras; VII- assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais; VIII- deliberar sobre normas e padrões compatíveis co o meio ambiente ecoologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida; e XVIII- deliberar para o cumprimento da PNMA (através de resoluções, proposições, recomendações e moções).

O Ministro de Meio Ambiente é o Presidente do CONAMA.

2.3. Ministério do Meio Ambiente.

A SEMA foi extinta em fevereiro 89, pela Lei 7735. Em abril de 90, pela Lei 8028, foi criada a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República. Em novembro 92 a Secretaria foi transformada em Ministério. Em dezembro 93 em Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal (Lei 8746). E, finalmente, pela MP 1795, de janeiro de 99, em Ministério do Meio Ambiente.

2.4. IBAMA

É o órgão executivo (ou executor) do SISNAMA. Foi criado pela Lei 7735, de fevereiro de 89 (antes IBDF e SUDHEVEA). É uma autarquia federal vinculada ao MMA, com estrutura administrativa atual fixada pelo Decreto 3059 de maio de 99.

Os objetivos do IBAMA são fixados no anexo I do Decreto:

I- executar as políticas nacionais de meio ambiente referentes às atribuições federais permanentes, relativas à preservação, à conservação e ao uso sustentável dos recursos ambientais e sua fiscalização e controle;

II- apoiar o Ministério do Meio Ambiente na execução da Política Nacional de Recursos Hídricos; e

III- executar as ações supletivas da União, de conformidade com a legislação em vigor e as diretrizes daquele Ministério.

O art. 2. do Decreto indica as ações federais cabíveis ao IBAMA, em XXI incisos, com realce para: I- proposição de normas e padrões de qualidade ambiental; II- zoneamento ambiental; III- avaliação de impactos ambientais; IV- licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos, produtos e processos considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como daqueles capazes de causar degradação ambiental; XII- fiscalização ambiental; XIII- aplicação das penalidades relacionadas aos danos e infrações sobre meio ambiente; XV- execução de capacitação e de educação ambiental.

2.5. Órgãos setoriais

Órgãos com atividades associadas às de proteção da qualidade ambiental ou ao disciplinamento da utilização dos recursos naturais. O art. 12 do Decreto 99.200 confere a coordenação dos órgãos setoriais (ali impropriamente chamados de seccionais), no que se refere à PNMA, ao MMA.

Exemplos de órgãos setoriais: Ministério da Agricultura, Ministério da Fazenda, Ministério da Saúde, da Marinha, das Minas e Energia etc.

2.6. Órgãos seccionais

São os órgãos estaduais do SISNAMA (art. 6., inciso V da Lei 6938/81, da PNMA).

Guardam uma certa reciprocidade com os federais. Em Minas, o órgão central é a SEMAD – Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável; o consultivo-deliberativo, o COPAM – Conselho Estadual de Política Ambiental, os executores o FEAM – Fundação Estadual de Meio Ambiente e o IEF – Instituto Estadual de Florestas.

2.6.1. SEMAD

2.6.2. COPAM
O Conselho de Política Ambiental - COPAM, criado em 1977 como Comissão de Política Ambiental, tem sido o órgão responsável pela formulação e execução da política ambiental em Minas Gerais. No histórico dos serviços prestados pelo órgão cabe destacar seu importante papel na formulação e condução da política ambiental em Minas Gerais, através de um processo aberto à participação de representantes da sociedade civil.

Entre suas competências destacam-se a formulação de normas técnicas e padrões de qualidade ambiental, a autorização para implantação e operação de atividades potencialmente poluidoras, e a aprovação das normas e diretrizes para o Sistema Estadual de Licenciamento Ambiental.

O COPAM tem o seu histórico marcado pela inovação na forma de atuação dos conselhos governamentais, especialmente pelas suas características de órgão colegiado e pela participação de representantes de associações não governamentais como seus membros. Estas características inovaram a forma de organização de conselhos governamentais e a forma de elaboração de políticas públicas.

Sua existência é anterior à implantação do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, criado pela lei 6938/81, a qual instituiu o Sistema Nacional de Meio Ambiente. A estrutura de organização do COPAM, também adotada pelo CONAMA, consagrou o processo de formulação de políticas ambientais através de uma estrutura colegiada e composta por representantes governamentais e da sociedade civil.

Outra característica específica do COPAM é o conselho apresentar atribuições de caráter executivo, o que requer que órgãos de governo de caráter técnico realizem essas competências por delegação.

O COPAM contou, até 1983, com o apoio técnico da Fundação Centro Tecnológico de Minas Gerais (CETEC) através da sua Superintendência de Engenharia Ambiental. Este órgão funcionava como Secretaria Executiva do Conselho e realizava as fiscalizações e os pareceres ambientais sobre a implantação de atividades poluidoras.

Com a publicação do Decreto 39.490 de 13 de março de 1998, os órgãos seccionais de apoio, vinculados à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, são órgãos executivos e de assessoramento técnico às Câmaras Especializadas e ao Plenário do COPAM.

Assim, cabe à FEAM as tarefas de secretaria executiva do COPAM, no tocante às atividades industriais, minerárias e de infra-estrutura, ao IEF, no tocante às atividades agrícolas, pecuárias e florestais e as IGAM, no tocante a instrução de processo de outorga do direito de usos das águas.

Assim, o Conselho exerceu até a criação da SEMAD - Secretaria de Meio Ambiente em 1995, o papel de órgão superior do sistema ambiental, contando sempre com uma composição de representantes de instituições públicas e associações civis, incluindo representantes das entidades ambientalistas.

De acordo com sua estrutura atual, o COPAM está organizado em seis Câmaras Técnicas: Atividades Agropecuárias e Florestais, Bacias Hidrográficas, Defesa de Ecossistemas, Mineração, Política Ambiental e Poluição Industrial.

As Câmaras Técnicas são dotadas de competência para elaboração de normas técnicas para a proteção ambiental, de acordo com respectivos temas. Entre as competências de caráter deliberativo, destacam-se a concessão de licença ambiental para atividades potencialmente poluidoras e o julgamento em primeira instância dos processos de infração tipificados como graves ou gravíssimos, pelo não cumprimento da legislação ambiental.

A amplitude das atribuições das câmaras técnicas garantem a operacionalidade e a dinâmica do conselho. Em sua composição participam no máximo 7 conselheiros, escolhidos entre membros do plenário e representantes de entidades públicas, de classe ou do setor produtivo, não integrantes do plenário e relacionados à área de atuação e especialização da câmara.

A presidência da câmara técnica é exercida por um de seus integrantes, eleito entre os membros da câmara também pertencentes ao plenário. Esta característica faz com que a câmara seja conduzida por um dos conselheiros mais representativos entre os seus pares e lhe confere uma característica de grande independência e responsabilidade em suas deliberações.

Esta sinergia entre as câmaras técnicas e o conselho completam as principais características da estrutura do COPAM.

Os procedimentos usados para a tomada de decisões pelas câmaras técnicas e pelo conselho rotineiramente incluem:
· A participação da FEAM na apresentação de pareceres técnicos, jurídico ou proposições normativas;
· A participação de empreendedores e respectivos consultores;
· A manifestação e esclarecimento necessários ao posicionamento dos conselheiros
· A apresentação de relatórios e pareceres por parte de conselheiros sobre assuntos específicos;
· A presença de representantes de comunidades e demais agentes envolvidos nos temas em discussão.
Estes procedimentos utilizados pelo COPAM no processo de tomada de decisão, tem se mostrado um método democrático e eficiente para a resolução de conflitos inerentes às decisões sobre as exigências de controle ambiental de atividades poluidoras e outras matérias de caráter ambiental.

A partir da criação da SEMAD, em 07/09/95 através da Lei nº 11.903, as entidades que compõem o Sistema Estadual de Meio Ambiente em Minas Gerais necessitam ter suas atribuições ajustadas dentro da nova configuração do Sistema Ambiental, que passa a ser coordenado pela SEMAD e composto pelas instituições seccionais a ela vinculada: FEAM - Fundação Estadual do Meio Ambiente, IEF - Instituto Estadual de Florestas e IGAM - Instituto Mineiro de gestão das Águas. Nessa nova configuração o COPAM, passou a integrar a estrutura da SEMAD.

Compete ao COPAM:
· formular normas técnicas e estabelecer padrões de proteção, conservação e melhoria do meio ambiente, observada a legislação federal e os objetivos definidos nos Planos de Desenvolvimento Econômico e Social do Estado de Minas Gerais;
· compatibilizar os planos, programas, projetos, atividades de proteção, conservação e melhoria do meio ambiente com as normas estabelecidas de acordo com a legislação em vigor e de forma a que se possa alcançar o bem-estar da comunidade;
· incentivar os municípios a adotarem normas de proteção, conservação e melhoria do meio ambiente;
· aprovar relatórios sobre impactos ambientais;
· estabelecer as áreas em que a ação do Governo, relativas a qualidade ambiental, deve ser prioritária;
· exercer a ação fiscalizadora no tocante à observância das normas contidas na legislação de proteção, conservação e melhoria do meio ambiente;
· exercer o poder de polícia, diretamente ou por delegação de competência, nos casos de infração da legislação de proteção, conservação e melhoria do meio ambiente e de inobservância de normas ou padrões estabelecidos, propondo a criação de mecanismos e instrumentos que viabilizem a fiscalização ambiental;
· responder a consulta sobre matéria de sua competência, orientando os interessados e o público em geral quanto à aplicação das normas e padrões de proteção ambiental;
· autorizar a implantação e operação de atividade poluidora ou potencialmente poluidora e, quando for o caso, providenciar o deslocamento ou encerramento dessas atividades, observadas as limitações impostas por lei;
· atuar no sentido de formar consciência pública da necessidade de proteger, conservar e melhorar o meio ambiente, inclusive incentivando ou patrocinando programações culturais e educacionais que levem a esses objetivos;
· aprovar instruções, normas, diretrizes e outros atos necessários à implantação do Sistema Estadual de Licenciamento de Fontes Poluidoras e à proteção, conservação e melhoria do meio ambiente;
· julgar, por suas Câmaras Técnicas e pelo Plenário, pedidos de reconsideração e os recursos interpostos em razão da aplicação de penalidades por infrações de normas e padrões de controle ambiental.

2.6.3. FEAM

A Fundação Estadual do Meio Ambiente - FEAM é pessoa jurídica de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, com sede e domicílio na Capital do Estado de Minas Gerais e vincula-se à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável - SEMAD.
A FEAM integra, no âmbito estadual, o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, como órgão executivo seccional, ao lado do IEF - Instituto Estadual de Florestas e do IGAM - Instituto Mineiro de Gestão das Águas.
A FEAM tem por finalidade propor e executar a política de proteção, conservação e melhoria do meio ambiente no que concerne à prevenção e à correção da poluição ou da degradação ambiental provocada por atividades industriais, minerárias e de infra-estrutura, bem como promover e realizar estudos e pesquisas sobre a poluição, qualidade do ar, da água e do solo.
A Fundação Estadual do Meio Ambiente - FEAM foi instituída pelo Decreto nº 28.163, de 6 de junho de 1988, nos termos da Lei nº 9.525, de 29 de dezembro de 1987, alterada pela Lei nº 10.623, de 16 de janeiro de 1992, pela Lei nº 12.583, de 17 de julho de 1997 pelo Decreto nº 39.489, de 13 de março de 1998 e demais normas aplicáveis.

Compete à FEAM:
· pesquisar, monitorar e diagnosticar a poluição ou degradação ambiental;
· desenvolver pesquisas, estudos, sistemas, normas, padrões, bem como prestar serviços técnicos destinados a prevenir e corrigir a poluição ou a degradação ambiental;
· desenvolver atividades informativas e educativas visando à compreensão, por parte da sociedade, dos problemas ambientais, relacionados à poluição ou degradação ambiental;
· apoiar os municípios na implantação e no desenvolvimento de sistemas de gestão destinados a prevenir e corrigir a poluição ou a degradação ambiental;
· fiscalizar o cumprimento da legislação de controle da poluição ou da degradação ambiental, podendo aplicar penalidades;
· atuar em nome do Conselho Estadual de Política Ambiental - COPAM, nos termos de regulamento, no licenciamento de fonte ou atividade poluidora ou degradadora do meio ambiente;
· atuar junto ao COPAM como órgão seccional de apoio, nas matérias de sua competência, assessorando as Cãmaras de Atividades Industriais, de Atividades Minerárias e de Atividades de Infra-estrutura;
· exercer outras atividades correlatas.

2.6.4. IEF

O Instituto Estadual de Florestas - IEF é uma autarquia criada pela Lei nº 2.606, de 5 de janeiro de 1962, vinculada à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, dotada de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira, sede e foro na Capital do Estado e jurisdição em todo território estadual.
A expressão “Instituto Estadual de Florestas”, os termos “Instituto” ou “Autarquia” e a sigla “IEF” se eqüivalem.
O IEF - integra o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA criado pela Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, alterada pela Lei nº 7.804, de 18 de julho de 1989.
No exercício de suas atribuições, o IEF observará as deliberações emanadas do Conselho Estadual de Política Ambiental - COPAM, do Conselho Estadual de Recursos Hídricos - CERH e as diretrizes da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável - SEMAD
Compete ao IEF:

O Instituto Estadual de Florestas - IEF tem por finalidade executar a política florestal do Estado e promover a preservação e a conservação da fauna e da flora, o desenvolvimento sustentável dos recursos naturais renováveis e da pesca, bem como a realização de pesquisa em biomassa e biodiversidade, competindo-lhe:
coordenar, orientar, desenvolver, promover e supervisionar a execução de pesquisas relativas à manutenção do equilíbrio ecológico, bem como promover o mapeamento, inventário e monitoramento da cobertura vegetal e da fauna silvestre e aquática, e elaboração da lista atualizada de espécies ameaçadas de extenção do Estado, recomposição da cobertura florestal, a recuperação de área degradada e enriquecimento dos ecossistemas florestais e aquáticos;
administrar Unidades de Conservação de modo a assegurar a consecução dos objetivos e a consolidação do Sistema Estadual de Unidades de Conservação - SEUC;
promover, apoiar e incentivar, em articulação com órgãos afins, o florestamento e o reflorestamento com finalidade múltipla e ações que favoreçam o suprimento de matéria-prima de origem vegetal susceptível de exploração, de transformação, de comercialização e de uso, mediante assistência técnica, prestação de serviços, produção, distribuição e alienação de mudas;
promover o disciplinamento, a fiscalização, o licenciamento e o controle da exploração, utilização e consumo de matérias-primas oriundas das florestas, da pesca e da biodiversidade, bem como coordenar e promover ações de preservação, controle e combate a incêndios e queimadas florestais e manejo sustentado;
coordenar, orientar, fiscalizar e supervisionar a execução de atividades de preservação, conservação e uso racional dos recursos pesqueiros, bem como promover o desenvolvimento de atividades que visem à proteção da fauna ictiológica;
promover a educação ambiental visando à compreensão pela sociedade da importância das florestas, da pesca e da biodiversidade, bem como manter sistema de documentação, informação e divulgação dos conhecimentos técnicos relativos às florestas, pesca e biodiversidade;
aplicar penalidades, multas e demais sanções administrativas, promovendo a arrecadação, a cobrança e a execução de tributos e créditos não tributários e emolumentos decorrentes de suas atividades;
exercer outras atividades correlatas.

2.7. Órgãos locais

São os órgãos municipais. Normalmente, a Secretaria de Meio Ambiente (como órgão central e executor) e o Conselho de Meio Ambiente (como órgão consultivo-deliberativo).

As normas federais fornecem padrões gerais que devem ser observados pelos Estados e Municípios. Estes, em suas atribuições administrativas e legislativas, podem estabelecer outros critérios, atendendo às particularidades regionais e locais, mas esses critérios não podem ser mais permissivos que o padrão fixado em âmbito federal. Os limites de tolerância máximo e patamares, são federais.

3. Gestão das Águas

3.1. Política Nacional de Recursos Hídricos - PNRH

A Política Nacional de Recursos Hídricos – PNRH foi estabelecida pela Lei 9433, de janeiro de 97. Tem como princípios basilares que:

I- a água é um bem de domínio público;
II- a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico;
III- em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação dos animais;
IV- a gestão dos recursos hídricos deve proporcionar o uso múltiplo das águas;
V- a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos – PNRH;
VI- a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada, contando com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades.

Os objetivos da PNRH são: assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados ao uso; utilização racional e integrada, visando o desenvolvimento sustentável; prevenção e defesa contra eventos hidrológicos críticos (naturais ou por uso inadequado).

Seus instrumentos são: planos de recursos hídricos; enquadramento dos corpos de água em classes; outorga de direitos de uso de recursos hídricos; cobrança pelo uso; sistema de informação.

Os planos são planos diretores, com objetivo de fundamentar e orientar a implantação da PNRH. São realizados como planos de longo prazo. Realizam diagnósticos e projeções de crescimento e desenvolvimento etc. Podem ser criados em nível local, regional e nacional.

O enquadramento dos corpos de água em classes,têm como finalidade assegurar às águas qualidade compatível com os usos mais exigentes a que forem destinadas e diminuir os custos do combate à poluição das águas mediante ações preventivas permanentes.

A outorga é prevista no art. 11 da Lei 9433, que estabelece que: “o regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos tem como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direito de acesso à água”. O art. 12 prevê as hipóteses de outorga:

I- derivação ou captação de parcela de água existente em corpo de água para consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo;

II- extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo;

III- lançamento em corpo de água de esgotos e resíduos (diluição, transporte ou deposição final);

IV- aproveitamento de potenciais hidrelétricos;

V- outros usos que alteram o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de água.

A cobrança observa o princípio de que, aquele que aufere lucros da utilização de recursos ambientais deve suportar o pagamento por essa utilização. Os objetivos da cobrança são: reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor; e obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e interações contemplados nos planos de recursos hídricos.

3.2. Administração dos Recursos Hídricos

É feita em três níveis: Conselho Nacional de Recursos Hídricos – CNRH, comitês de bacias hidrográficas e agências de água.

O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos é integrado por:

I- Conselho Nacional dos Recursos Hídricos (órgão consultivo-deliberativo nacional);
II- Conselho de Recursos Hídricos dos Estados e do DF (idem, dos estados e do DF);
III- Comitês de Bacias Hidrográficas (idem, das bacias hidrográficas. Podem ser nacionais – águas da União, ou Estaduais – águas estaduais. Não existem águas municipais);
IV- Agências de água (órgão executivo. Podem ser dos Conselhos e sempre o são das baciais).

A nível federal, o órgão executor é Agência Nacional de Águas – ANA.

Os órgãos locais de gestão das águas são sempre, no mínimo, a área de uma determinada bacia hidrográfica.

Em Minas Gerais há o Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH, como órgão consultivo-deliberativo e o Instituto Mineiro de Gestão das Águas – IGAM, como órgão executivo.

Existem, ainda, as Organizações Civis de Recursos Hídricos (art. 47 da Lei 9433, de janeiro de 97): consórcios e associais intermunicipais; associações regionais, loais ou setoriais de usuários; organizações técnicas de ensino e pesquisa; organizações não governamentais de defesa das águas; outras organizações reconhecidas pelos Conselhos Nacional ou Estaduais.

COMPETÊNCIA EM MATÉRIA AMBIENTAL

1 – Introdução

As questões ambientais são objeto de preocupação e discussão, de um modo efetivo e geral, desde apenas pouco tempo. A despeito de ações pontuais anteriores, bem como de estudos ancestrais a respeito, podemos, para efeito prático, demarcar o início dessa preocupação no início da década de 1970 com a realização da Convenção de Genebra. As preocupações quanto ao desgaste do meio ambiente, face à ocupação humana insustentável, somente passaram a ter sentido a partir da segunda revolução industrial, por volta de 1850, no instante em que a humanidade percebeu que as riquezas naturais que extraía eram finitas e que estavam vorazmente se exaurindo.
De um modelo de comunidade agro-pastoril, praticado até a revolução industrial, a humanidade se viu, em rápida mudança, rumo às aglomerações urbanas em busca de um padrão ideal de vida e de bem estar tecnológico, provocando toda espécie de problemas que esse novo modelo de vida trazia. Já em 1921, prevendo a precária sustentabilidade do planeta, Rudolf Steiner, fundador da Antroposofia, publicava que "a vida da terra depende da vontade humana. A terra será o que os homens nela farão. Nós vivemos, desde agora, este momento histórico decisivo da evolução terrestre".
O crescimento dos núcleos urbanos então existentes e o aparecimento de novos núcleos com alto potencial de crescimento, demandou a elaboração de regras de convivência específicas para o ambiente urbano, que vêm sendo inseridas no ordenamento legal e em regras consuetudinárias ao longo de todo o tempo.
O Brasil, país que não escapou a esse movimento populacional explosivo global acompanhado do êxodo rural, passou a cuidar de suas questões ambientais a partir da década de 60. Como república federativa que é, o gerenciamento das questões ambientais para os dias de hoje firmou-se, a partir da promulgação da Carta Constituinte de 1988, nos três níveis federativos da república – União, Estados (equiparando-se a eles o Distrito Federal) e Municípios. Sendo recente essa partilha de poder, ainda não se definiram seus contornos com clareza e precisão, ocorrendo em repetidas ocasiões conflitos quanto à competência legislativa ou administrativa relativa aos imperativos ambientais. Essa situação é agravada quando se verifica que a política ambiental nacional está compartimentada em diversos entes, com delimitação de competências muitas vezes entrelaçadas e de contornos pouco nítidos. Esses conflitos são muito freqüentes na esfera de atribuições dos estados, quando confrontados com ações oriundas do poder municipal. Quando a esfera de competência se restringe ao meio ambiente urbano, com maior potencialidade de interferência do município, a situação tende a se agravar.

2 – Competência sobre questões ambientais.

2.1. A Constituição da República
A assembléia constituinte, no que se refere à competência sobre matéria ambiental, entendeu por bem distribuí-la entre os diversos níveis da federação: união, estados (DF assemelhado) e municípios, enquanto responsabilizava tanto o Estado como a população pela preservação ambiental. Assim é que surgiu, como princípio constitucional básico da responsabilidade ambiental aquele firmado no art. 225 da CRFB , distribuindo a competência relativa ao assunto entre os entes federados nos moldes básicos estatuídos nos arts. 21 a 25, 29 e 30.
No sistema constitucional, os entes federativos são autônomos, assentando-se tal autonomia na “existência de órgãos governamentais próprios e posse de competências exclusivas”.
Acrescenta que o equilíbrio federativo da república, nos moldes da Lei Maior, ocorre em face de um sistema técnico de repartição de competências fundado na “enumeração dos poderes da União (arts. 21 e 22), com poderes remanescentes para os Estados (art. 25, § 1.º) e poderes definidos indicativamente para os Municípios (arts. 29 e 30)”, sem prejuízo de prever atuações paralelas dos entes federativos, na forma do art. 23, bem como a atuação concorrente, quando as normas gerais são editadas pela União, outorgando-se competência suplementar aos Estados e até aos Municípios (arts. 24 e 30.
Assim, o sistema de distribuição constitucional de competências se encontra circunscrito aos artigos apontados, destacando-se a competência formal ou legislativa da competência material, executiva. De se notar que o art. 21 aponta a competência material exclusiva da União, enquanto o art. 25, § 1.º o faz dos Estados e o art. 30, III a VIII, dos Municípios. O art. 23 se reporta à competência material comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Já a competência formal ou legislativa privativa ou exclusiva da União está inserida no art. 22, dos Estados no art. 25, §§ 1.º e 2.º e dos Municípios no art. 30, I. O art. 24 aponta a competência legislativa concorrente entre União, Estados e Distrito Federal, cabendo à União editar normas gerais e aos outros as normas suplementares de aplicação no âmbito de seus territórios, em caráter suplementar. Por fim, o art. 30, II autoriza a competência legislativa suplementar dos Municípios.
As competências privativas da União são enumeradas taxativamente nos citados arts. 21 e 22, as primeiras de ordem administrativa e as últimas, legislativa. As competências privativas dos Municípios encontram-se descritas no art. 30 também enumeradas, restando aos Estados, portanto, as competências remanescentes, por força do art. 25, parágrafo primeiro. O que não for competência privativa da União ou dos Municípios pertence à competência do Estado membro. Além disso, inovou o Constituinte ao criar a figura das competências comuns, previstas no art. 23, deixando a critério de Lei Complementar (ainda não editada, no que pese os quase vinte anos passados da promulgação do estatuto Constitucional) a fixação de normas de cooperação entre os entes federados, visando “o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.
Ao que o legislador constituinte não atribuiu especificamente competência legislativa, tem-se que se trata de competência administrativa, ou formal.
Os arts. 23 e 24 prevêem expressamente as competências concorrentes, abrigando todos os entes federados nas competências administrativas (art. 23) e excluindo deliberadamente os Municípios quando se trata de competência legislativa (art. 24). Neste último caso, no entanto, permite-se aos Municípios suplementarem a legislação Federal ou Estadual, no que couber, quando omissas (art. 30, II).
Quanto à legislação suplementar, pertinente aos Municípios, somente poderá ser editada em face de continuidade de legislação que especifique normas gerais ou omita normas específicas. Já a legislação concorrente poderá suprir a lacuna legislativa dos demais entes da Federação, observando-se que ao Município cabe respeitar as normas gerais válidas da União e dos Estados, ao Estado, as da União. Nos moldes dos parágrafos 1.º e 2.º do art. 24, também os Estados podem legislar normas gerais suplementares à União, em matéria concorrente, mas podem exercer competência plena na ausência da legislação federal (§ 3.º), sendo que a eventual superveniência de lei federal suspenderá a eficácia da legislação estadual no que lhe for contrário (§ 4.º).
Resumindo, as competências são tidas como horizontais (privativas, exclusivas: enumeradas, destinadas à União e aos Municípios), verticais (concorrentes, da União e dos Estados e Distrito Federal) ou, ainda, comuns (comuns a todos os entes federados) e suplementares (cabendo ao Estado suprir as lacunas legislativas e administrativas da União e ao Município preencher as lacunas legais dos demais entes federados desde que haja interesse exclusivamente local).
2.1.1. – Competência ambiental da União
Em matéria ambiental, basicamente as competências da União são assim divididas:
1) Competência privativa:
Art. 21, IX – Elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.
XVIII – Planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações.
XIX – Instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de uso.
XX – Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos.
Art. 22, inc. I – Legislar sobre direito penal, processual, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial...
II – Legislar sobre desapropriação.
IV – Legislar sobre águas, energia...
XI – Legislar sobre trânsito e transporte.
XII – Legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia.
XIV – Legislar sobre populações indígenas.
XVIII – Legislar sobre sistema estatístico, cartográfico e de geologia nacionais.
XXIV – Legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional.
XXVI – Legislar sobre atividades nucleares de qualquer natureza.
Art. 225, § 6.º - Definir, através de lei federal, a localização das usinas que operem com reator nuclear.
2) Competência concorrente:
A União pode legislar, editando normas gerais, sobre:
Art. 24, § 1.º, inciso I – Direito urbanístico.
Inc. VI – Florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição (excetuando-se os casos específicos das competências que lhe são exclusivas).
VII – Proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico.
VIII – Responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
XII – Previdência social e proteção e defesa da saúde.
3) Competências comuns com os demais entes federados, e que são previstas no art. 23 e no § 4.º do art. 225:
Art. 23: I - Preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e promover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas.
II - Preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético.
III - Definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidos somente mediante lei.
IV - Exigir, na forma de lei, estudo prévio de impacto ambiental para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente.
V - Controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a saúde, a qualidade de vida e o meio ambiente.
VI - Promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação ambiental.
Art. 225, § 4.º - Proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Proteger a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira, prevendo a utilização dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso de recursos naturais.
2.1.2. - Competência ambiental dos Estados:
De natureza privativa – Aquelas que não sejam de atribuição privativa e devidamente enumeradas da União e dos Municípios (art. 25, § 1.º).
De natureza concorrente – Legislar sobre normas gerais de conteúdo ambiental, suplementando a legislação da União.
De natureza comum – As mesmas indicadas para a União sob essa mesma rubrica.
2.1.3. - Competência ambiental dos Municípios:
De natureza privativa -
Art. 30, I - Atribuições que se enquadrem em seus interesses locais quando não existam normas geris da União e suplementares do Estado.
Art. 30, VIII - Promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
IX - Promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
.De natureza supletiva – Atribuições que se enquadram em seu interesse local, mas para as quais existam normais gerais da União e suplementares (ainda que gerais) dos Estados, hipótese em que o Município suplementará a legislação federal e estadual em sua própria legislação, sem, contudo, contrariá-las (Art. 30, II).
De natureza comum – As mesmas assim anteriormente indicadas para a União (vide Mukai, obra cit, págs. 22/25).
2.2. Legislação Federal
A legislação federal infra constitucional, trata de regular a questão relacionado ao ambiente, em geral no âmbito administrativo, em diversos dispositivos legais. A título de ilustração, vale a pena mencionar os textos normativos mais relevantes quanto à matéria, destacando-se as principais regras de fixação de competência.
Observe-se que, via de regra, quando distribui competência privativa, o legislador especifica o ente federado beneficiado com tal competência. Assim, refere-se a “órgão publico federal”, “órgão competente estadual” etc. Quando há a possibilidade de gestão concorrente da situação jurídica, mormente entre Estados e Municípios, refere-se de maneira singela a “órgão competente”. Essas características estão nítidas nos exemplos adiante.
2.2.1. - Lei n.º 5.197, de 03 de janeiro de 1967, que dispõe sobre a proteção à fauna.
Já no artigo 8º, referindo-se à permissão de captura, estipula que o órgão público federal competente publicará e atualizará anualmente a relação das espécies cuja utilização, perseguição, caça ou apanha será permitida indicando e delimitando as respectivas áreas, bem como a época e o número de dias em que o ato acima será permitido e a quota diária de exemplares cuja utilização, perseguição, caça ou apanha será permitida.
Já em seu artigo 13 prevê a obrigatoriedade de licença anual, de caráter específico e de âmbito regional, para o exercício da caça, que será expedida pela autoridade competente. Observe-se que, aqui a autoridade competente será aquela que gerir o âmbito regional em foco.
O parágrafo 1º do mesmo artigo excepciona que, quando se tratar de cientistas estrangeiros, devidamente credenciados pelo país de origem, deverá o pedido de licença ser aprovado e encaminhado ao órgão público federal competente, por intermédio de instituição científica oficial do pais, que dará ciência permanente das atividades dos cientistas licenciados (§ 2.º).
O artigo 19 torna obrigatório o fornecimento, pela autoridade competente, de guia para o transporte interestadual e para o Exterior, de animas silvestres, lepidópteros, e outros insetos e seus produtos.
O artigo 32 remete ao Código de Processo Penal, a competência de autoridades para instaurar, presidir e proceder a inquéritos policiais, lavrar autos de prisão em flagrante e intentar a ação penal, nos casos de crimes ou de contravenções previstas na Lei ou em outras leis que tenham por objeto os animais silvestres seus produtos instrumentos e documentos relacionados com os mesmos.
Determinando a adoção de textos específicos sobre a proteção da fauna, o artigo 35 impede a qualquer autoridade que permita a adoção de livros escolares de leitura que não contenham textos dessa natureza, remetendo a aprovação de tais textos à competência do Conselho Federal de Educação.
Ao determinar que os programas de rádio e televisão deverão incluir textos e dispositivos semelhantes, o § 2.º desse artigo, impõe que esse material seja aprovado pelo órgão público federal competente.
2.2.2. – Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a política Nacional do Meio Ambiente.
Em seu artigo 6.º, parágrafo 1º, reafirma a competência dos Estados, nas áreas de sua jurisdição, para a elaboração de normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA. Da mesma forma, no parágrafo 2º, a dos Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, para também elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior.
Já no artigo 8.º estão elencadas as atribuições de competência do CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente, destacando-se, dentre elas:
I – estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA.;
II – determinar a realização de estudos das alternativas e das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional;
III - decidir, como última instância administrativa em grau de recurso, mediante depósito prévio, sobre as multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA;
VI - estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações;
VII - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos.
O artigo 10 impõe o prévio licenciamento por órgão estadual competente, e, em caráter supletivo, pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA – de construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades que utilizem de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental. Observe-se aqui, que a competência para a concessão da licença é dos Estados, naturalmente respeitadas suas áreas de jurisdição, somente podendo atuar a União, através do IBAMA, em caráter supletivo. No entanto, segundo previsão normativa estabelecida pelo CONAMA – através de resolução – em casos e prazos que determinar, o licenciamento de que trata esse artigo dependerá de homologação do IBAMA (§ 2.º). Ou seja, a competência é do Estado, mas, em situações especiais previstas pelo CONAMA, será obrigatória a participação, através de homologação do licenciamento, do IBAMA que, nos termos da lei, tem competência apenas supletiva.
Novamente, no § 3º prevê-se que o órgão estadual do meio ambiente e o IBAMA, este em caráter supletivo, poderão, se necessário e sem prejuízo das penalidades pecuniárias cabíveis, determinar a redução das atividades geradoras de poluição, para manter as emissões gasosas, os efluentes líquidos e os resíduos sólidos dentro das condições e limites estipulados no licenciamento concedido.
Já o § 4º dispõe que competirá exclusivamente à União, através do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, o licenciamento previsto no artigo 10, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional. Neste caso, a competência do IBAMA exclusiva, não se falando de homologação por órgão estadual, ainda que a abrangência do impacto se restrinja à área de jurisdição de um único Estado.
O artigo 11 delega competência ao IBAMA para propor ao CONAMA normas e padrões do licenciamento previsto no artigo anterior e, novamente, em seu § 1º dispõe que a fiscalização e o controle da aplicação de critérios, normas e padrões de qualidade ambiental serão exercidos pelo IBAMA, em caráter supletivo da atuação do órgão estadual e municipal competentes. Aqui, no caso, a despeito de ser o IBAMA o órgão responsável por ditar as normas a serem observadas no licenciamento, somente procederá a fiscalização em caráter supletivo à atuação tanto do órgão estadual como do órgão municipal que forem competentes. Ou seja, a União tem competência supletiva ao Estado e ao Município.
3.2.3. - Decreto 24.643, de 10 de julho de 1934, Código de Águas.
No prólogo já prevê que a execução do Código de Águas compete ao Ministério da Agricultura.
De relevante interesse em seu bojo a distribuição de competência do artigo 64, entre a União, os Estados ou os municípios para providenciar sobre a desobstrução nas águas do seu domínio, estendendo a competência da União às águas de navegação explicitadas no inciso II do art. 40.
O artigo 144 define que o Serviço de Águas do Departamento Nacional de Produção Mineral do Ministério da Agricultura, é o órgão competente do Governo Federal para proceder ao estudo e avaliação de energia hidráulica do território nacional, como para examinar e instruir técnica e administrativamente os pedidos de concessão ou autorização para a utilização da energia hidráulica e para produção, transmissão, transformação e distribuição da energia hidro-elétrica, e, ainda, para fiscalizar a produção, a transmissão, a transformação e a distribuição de energia hidro-elétrica.
3.2.4. – Decreto-lei 221, de 28 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a proteção e estímulos à pesca.
O artigo 6º prevê a inscrição e autorização, pelo órgão federal competente, de toda embarcação nacional ou estrangeira que se dedique à pesca comercial, e o art. 19 que nenhuma indústria pesqueira, seja nacional ou estrangeira poderá exercer suas atividades no território nacional ou nas águas nacionais, sem prévia autorização do órgão público federal competente devendo estar devidamente inscrita e cumprir as obrigações de informação e demais exigências que forem estabelecidas.
No artigo 21 definiu-se que as obras e instalações ou reformas portos pesqueiros estão sujeitas à aprovação do órgão público federal competente.
O artigo 33 prevê competência comum, em acordo entre União e Estados para estipular regras de pesca no território nacional e nas águas extraterritoriais, estipulando que deverão ser obedecidos os atos emanados do órgão competente da administração pública federal e dos serviços dos Estados, em regime de acordo.
3.2.5. – Medida Provisória 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, que altera o Código Florestal.
Um dos principais textos legais pertinentes à distribuição, via normas infra constitucionais, de competência, é sem dúvida a Medida Provisória 2.166-67/01, foco, inclusive de controvérsias prolongadas quanto à delimitação das competências dos Estados e dos Municípios.
Merece ser avaliada em diversos de seus artigos, iniciando-se pelo artigo 4.º que estipula limites para a supressão de vegetação em área de preservação permanente. Supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.
O § 1.º do artigo em questão impõe que a supressão tratada no caput do artigo dependerá de autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, sendo essa a regra geral, ressalvada, entretanto, a exceção do disposto no § 2.º. A exceção contida no parágrafo 2.º remete a autorização para supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, ao órgão ambiental competente do município, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mas precedida de anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
O órgão ambiental competente, portanto, inclusive o conselho municipal de meio ambiente, poderá autorizar a supressão eventual e de baixo impacto ambiental, assim definido em regulamento, da vegetação em área de preservação permanente, sempre indicando previamente à emissão da autorização, as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas pelo empreendedor (§§ 3.º e 4.º).
No que se revelem, de forma recomendável, protecionistas as medidas de interferência, no processo autorizador, sempre de dois entes federados (um deles sempre o Estado), a discutível redação legislativa é causa de grandes controvérsias entre os chamados órgãos ambientais competentes. Uma visada mais objetiva parece demonstrar o óbvio: se a área de preservação permanente que sofrerá a intervenção se situa em zona urbana, dentro do plano diretor do Município, a competência para autorizar a intervenção é do Conselho de Meio Ambiente, que tenha caráter deliberativo, deste ente federado, após obter anuência prévia do órgão ambiental estadual. Fugindo a essa especificidade, a competência será sempre do órgão estadual, após anuência prévia do Município ou da União.
No entanto, causam dúvidas diversos pontos do texto: em quais casos, o órgão estadual, ou o municipal, ou o federal, poderão negar a anuência prévia? Quais são os requisitos exigidos dessa anuência prévia? Qual a autonomia de um licenciamento se ele é subordinado a uma anuência prévia? Se for negada a anuência prévia, poderá ela ser substituída por outro procedimento? Se o Estado negar a anuência prévia, ou se omitir a expedi-la, poderá a União suplementar a lacuna? Observe-se que a anuência prévia do Estado, no caso de interferência em área de preservação que se situe em zona urbana, há de ser precedida e fundamentada em estudo técnico, não existindo, todavia, a mesma exigência quando se fala da anuência municipal ou federal .
Outras atribuições de competência administrativa, tanto ao órgão ambiental competente da União, do Estado ou do Município são elencadas no art. 16, § 4.º, no art. 44, inc. I, e §§ e art. 44-A, § 2.º.
Essas são as fixações de competência mais marcantes da legislação ambiental federal.
3. Competência específica sobre ambiente urbano.
A gestão legislativa e administrativa do ambiente urbano compete ao Município, como se vê do artigo 30 da CRFB, harmonizando-se os incisos I, II, VIII e IX. Com efeito, assim dispõe:
Art. 30 - Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
O “adequado ordenamento territorial” é parte da política de desenvolvimento urbano, que deverá, nos moldes do art. 182 da Carta Magna, ser executada pelo Poder Público Municipal. No entanto, como se verifica do mencionado art. 182, o Município se submete às diretrizes gerais fixadas em lei, ou seja, às diretrizes fixadas pela União. No que se refere a área não edificada, subutilizada ou não utilizada, o Município apenas poderá exigir do proprietário, mediante lei específica, o seu adequado aproveitamento nos termos de lei federal (§ 4.º).
Assim reza o mencionado dispositivo constitucional:
“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento...”.
Nos termos do art. 24 da Constituição, compete à União, ao Estado e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito urbanístico (inc. I), proteção ao meio ambiente em geral (inc. VI), proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico (inc. VII), responsabilidade por dano ao meio ambiente (VIII).
Como já visto anteriormente, no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais (§ 1.º), sendo que a omissão legislativa federal não impede o Estado de exercer competência plena para atender suas peculiaridades (§ 3.º). A posterior edição de lei federal apenas suspende a eficácia da lei estadual naquilo que for com ela conflitante (§ 4.º). A competência legislativa suplementar dos Estados é mantida mesmo ante a edição de normas gerais pela União (§ 2.º).
Conclui-se, portanto, que cabe ao Município legislar sobre a ocupação do solo urbano, atendendo a suas peculiaridades, em caráter suplementar, observadas as normas gerais da legislação federal e aquelas oriundas da legislação estadual.
No caso da legislação federal, as regras gerais estão contidas nas normas da lei 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano. As diretrizes municipais serão sempre guiadas pelas linhas gerais editadas pela União.
O mesmo ocorre quanto ao meio ambiente urbano, objeto de preservação legal ou não, destinação de resíduos, controle de poluição etc. O Município sempre poderá legislar em tais casos, e sempre terá competência administrativa, desde que suas normas sejam mais restritivas do que aquelas oriundas da União e do Estado. Permanece íntegro, na escala de competências paralelas ou sucessivas, o princípio “in dúbio pro natura”.
4. Conclusão.
No que se refere à competência administrativa ou formal, cabe ao Município, na forma do art. 23 da CF, nas questões ambientais, atuar em regime de cooperação, de competência comum, com a União e os Estados. Em se referindo à competência material ou legislativa, tem o Município competência para editar normas suplementares, por força do art. 30, II, da CRFB e do art. 6º, § 2.º da Lei 6.938/81, que o autoriza, nas áreas de sua jurisdição, elaborar normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observadas as normas e os padrões federais e estaduais.
No caso específico do ambiente urbano, cabe ao Município ditar as regras de ocupação e parcelamento do solo, respeitando as diretrizes gerais da União e do Estado. Quando ocorre intervenção em área preservada dentro da zona urbana do município, cabe ao Município que tiver Conselho de Meio Ambiente, com poderes deliberativos, autorizar a intervenção, após anuência prévia do órgão estadual competente, que se embasará em parecer técnico apropriado.
A gestão das situações ambientais, visando a proteção de um bem maior, o ambiente e por conseqüência uma qualidade de vida digna, faz por merecer não só o compartilhamento de ações e responsabilidade pelo poder público, nos três níveis federados, e pela população em geral, como uma visão sempre crítica voltada a aplicação do bom senso na interpretação da lei e na execução dos tratos administrativos. Sob essa ótica, a tutela do meio ambiente dificilmente dá margem a interpretações ou aplicações equivocadas das competências em sua gestão administrativa ou legislativa.

Meio Ambiente Urbano e o Estatuto das Cidades
O meio ambiente visto pelo Estatuto da Cidade
1. Evolução Legislativa
A questão da preservação ambiental no Brasil está constitucionalmente formatada no art. 225 da CRFB, seus §§ e respectivos incisos. Nos moldes dessa superior ordenação jurídica, compete ao Poder Público e à coletividade o dever de proteger o ambiente ecologicamente equilibrado para que sirva de esteio à sadia qualidade de vida da presente e das futuras gerações. As regras, algumas gerais, outras restritivas, no que se refere ao aspecto ambiental, moldam as diretrizes que deverão ser observadas no planejamento urbano, direcionando as ações insertas nos artigos 21, inciso XX, e no art. 182 e seus §§.
Por mandamento constitucional, cabem indistintamente à União, ao Estado e ao Município a proteção do meio ambiente, o combate à poluição em qualquer de suas formas, a preservação das florestas, da fauna e da flora (art. 23, VI e VII). Qualquer dos entes federados deverá aplicar a legislação apropriada, ainda que seja de autoria de ente público diverso.
O inciso XX do art. 21 estabelece a competência da União para “instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos”. O art. 182 determina que a “política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”.
A conjugação desses textos constitucionais, moldados pelas regras gerais do art. 225, institui a base da política urbana nacional. O primeiro, atribuindo competência à União, dirige seu foco para o adequado sistema de cidades que constitui o planejamento interurbano em nível nacional ou macrorregional; o segundo, considerando o desenvolvimento urbano dentro dos limites do território municipal, visa o planejamento intra-urbano e confere competência legislativa aos municípios. Prevista, ainda, a competência legislativa estadual concorrente, na forma do art. 24, I, concedendo ao Estado o direito de editar normas gerais de organização dos planos urbanísticos de suas regiões administrativas.
O § 1.º do art. 182 impõe ao Município com população superior a vinte mil habitantes a elaboração de um plano diretor, que define como “o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”, e que será aprovado pela Câmara Municipal. Já o §2.º informa que a “propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”. Se a regra geral do caput do artigo é a procura do ordenamento da função social das cidades, se tais funções devem ser expressas no plano diretor e este é de competência do município, com aprovação pela Câmara Municipal, tem-se, portanto, que a responsabilidade pela concretização do ideal de preservação do ambiente apropriado para a sadia qualidade de vida desta e das gerações futuras no meio urbano é do município.
A seu turno, de extrema relevância a elaboração de um plano diretor que observe a preservação do ambiente natural, já que a “ordenação adequada dos espaços urbanos constitui, assim, um mecanismo dos mais importantes para a Política do Meio Ambiente”, ressaltando-se que um apropriado zoneamento de uso do solo também se demonstra como instrumento da maior importância quando se destina a organizar o espaço urbano atendendo à proteção do meio ambiente.
A legislação infraconstitucional pertinente ao ambiente urbano e que procura editar os processos de gerenciamento e organização do espaço, a nível nacional, são as leis 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que, alterada em parte pelas leis 9.785, de 29 de janeiro de 1999, e 10.932, de 3 de agosto de 2004, no mais recepcionada pelo vigente regime constitucional, dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, e 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade.
De se apontar, ainda, a Medida Provisória 2.220, de 4 de setembro de 2001, que dispõe sobre o uso especial previsto no § 1.º do art. 183 da CRFB, e cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, e a Medida Provisória 1.956-50, de 26 de maio de 2000 - após sucessivas reedições, firmou-se como a Medida Provisória 2.166-67, de 24 de agosto de 2001 – que alterou a Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965, e trata da supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana.
Como as diretrizes gerais das regras destinadas à política de organização urbana são de competência da União (art. 21, XX, da CRFB) e, concorrentemente, dos Estados (art. 24, I), restando aos municípios a competência restrita para legislar sobre interesses locais e para promover o “adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, I e VIII), os textos infraconstitucionais apontados indicam os rumos que devem ser tomados na legislação urbana e observados pela respectiva política de desenvolvimento e preservação.
É de se observar que, grosso modo, toda a extensa teia de normas jurídicas protetoras do meio ambiente tem vinculação direta em algum ponto com o ambiente urbano. Assim é que as normas que regem os corpos hídricos, as que focalizam aspectos da degradação ambiental pelas diversas formas de poluição (ex. a poluição sonora, típica dos centros urbanos), as que ditam normas sobre saneamento, coleta e disposição de resíduos etc, inclusive e principalmente a Lei 6.938/81, que estabelece a política ambiental brasileira, lançam suas raízes de maneira incisiva no ambiente urbano.
2. Lei 6.766/79 – Lei de Parcelamento do Solo Urbano.
A Lei 6.766/79, com as alterações promovidas pela leis 9.785/99 e 10.932/04, prevê as regras gerais para o parcelamento do solo urbano. Cuidou o legislador de embutir em seu corpo preceitos legislativos que buscam o equilíbrio natural entre a expansão urbana, principal personagem do parcelamento do solo, e a preservação ambiental.
Assim é que, já no art. 3.º, impede o parcelamento do solo urbano em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção (inciso V). Adiante, determina, em seu art. 4.º, que os loteamentos deverão atender, minimamente, a certos requisitos, destacando que “ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias e ferrovias, será obrigatória a reserva de uma faixa não-edificável de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica” (inciso III). Impõe que “as vias de loteamento deverão articular-se com as vias adjacentes oficiais, existentes ou projetadas, e harmonizar-se com a topografia local” (inciso IV).
O parágrafo 3.º do mesmo artigo acrescenta que, se “necessária, a reserva de faixa não-edificável vinculada a dutovias será exigida no âmbito do respectivo licenciamento ambiental, observados critérios e parâmetros que garantam a segurança da população e a proteção do meio ambiente, conforme estabelecido nas normas técnicas pertinentes” (destacou-se). No mais, ao discriminar os requisitos indispensáveis aos projetos de loteamento ou de desmembramento, bem como ao especificar os processos de registro público, mantém sempre a filosofia de identificação de áreas não edificáveis, cursos de água, florestas etc, permitindo ao poder público municipal que, em suas normas internas, restrinja a utilização do solo de maneira a sempre possibilitar meditas de proteção ambiental.
3. Medida Provisória 2.220/01.
Nos termos do caput do art. 183 da CRFB, “Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural”. O parágrafo 3.º, no entanto, ressalva a impossibilidade de usucapir imóvel público.
Ampliando os efeitos desse instituto jurídico, a Medida Provisória 2.220, de 4 de setembro de 2001, veio, em seu artigo 1.º, criar a figura do uso especial, ou seja permitir que quem, “até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural” (destacou-se).
Ou seja, impossibilitado de adquirir a propriedade por usucapião, o possuidor de imóvel público que preencher os requisitos alinhavados pelo dispositivo legal, adquiriu o direito à concessão de uso especial para fins de moradia. O artigo 2.º da Medida Provisória estendeu o direito de concessão de uso especial, de forma coletiva, aos habitantes de baixa renda dos imóveis públicos, com as mesmas características, onde não for possível identificar-se os terrenos ocupados.
Observando-se, no entanto, que grande parte das aglomerações de habitantes de baixa renda em locais públicos e não urbanizados, situa-se em áreas de risco ou de delicada situação ambiental, os artigos 4.º e 5.º prevêem a concessão do uso especial em área situada em outro local. A “medida é muito importante pois não raras vezes se estabelece uma contraposição entre os chamados ‘interesses sociais’ e os de preservação ambiental, com a ocupação de encostas de morros, faixas marginais de proteção e outras áreas ambientalmente sensíveis e incapazes de assegurar moradias adequadas para as pessoas. O poder público, agora, tem os instrumentos legais adequados para providenciar a desocupação de áreas extremamente perigosas e ambientalmente sensíveis e, ao mesmo tempo, conceder direito de uso de bens públicos para aqueles que necessitam ter uma habitação adequada”.
As finalidades da Medida Provisória são extremamente louváveis, tanto ao criar a figura do uso especial de terras públicas sob concessão, para ocupação habitacional urbana, como ao permitir que o uso seja exercido em outro local, por questões de segurança, de qualidade de vida e de preservação ambiental. Isso porque uma das mais sérias ocorrências de prejuízos ambientais significativos no meio urbano é a existência de aglomerados irregulares, muitas vezes em imóveis públicos, sem condições de perfeita habitabilidade por deficiência de esgotamento sanitário ou carência de outros itens de saneamento básico, como distribuição de água tratada e coleta de resíduos sólidos. Não raramente, a ocupação ocorre em áreas de preservação ambiental, com riscos de graves danos ao meio, por devastação da cobertura vegetal, poluição de mananciais, riscos de incêndios e outros.
Adiante, no art. 10, a Medida Provisória cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, com caráter deliberativo e consultivo, visando encaminhar o gerenciamento das políticas públicas de desenvolvimento urbano e emitir orientações sobre a aplicação da Lei 10.257/01, Estatuto da Cidade, que estabelece as normas de ordem público e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana.
4. Medida Provisória 2.166-67/01 (última reedição da MP 1.956-49/00)
Através da Medida Provisória 2.166-67/01 deu-se nova redação ao art. 4.º e seus §§ da Lei 4.771/65, Código Florestal, editando regras para a supressão de vegetação em área de preservação permanente. Nos termos do caput do art. 4.º alterado, a supressão “somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto”. O § 1.º do artigo, estatuindo regra geral, prevê a necessidade de autorização emitida pelo órgão ambiental estadual, mas com anuência prévia do órgão federal ou municipal de meio ambiente.
O § 2.º se refere exclusivamente à vegetação protegida situada em área urbana. Dispõe que a supressão dessa vegetação “dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho do meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada e parecer técnico”.
Concede-se ainda ao órgão ambiental competente, no caso das áreas urbanas, ao conselho de meio ambiente, o direito de autorizar a supressão eventual e de baixo impacto ambiental de vegetação em área de preservação permanente (§ 3.º).
Apesar de não se referir especificamente ao ambiente urbano, também é interessante acentuar que o § 5.º autoriza supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, ou de dunas e mangues, em caso de utilidade pública.
Essas alterações “provisórias” acabam por deixar vulneráveis as áreas de preservação permanente, quando se verifica que ao poder público se dá o direito de suprimir a correspondente vegetação, bastando, através de procedimento administrativo próprio, classificar a área da interferência como sendo de utilidade pública ou de interesse social. Permite ainda que se supria a vegetação nativa protetora de nascentes, dunas e mangues quando a área de interferência for considerada de utilidade pública.
Considerando-se que o procedimento administrativo próprio será, via de regra, processado pelo próprio administrador que fará a intervenção, “dá-se perigoso elastério a um importante instrumento de proteção das formações florestais, possibilitando a modificação desses espaços protegidos mediante a manifestação de vontade do administrador”, inclusive contrariando a diretiva constitucional, que, nos moldes do art. 225, § 1.º, inciso III, da CRFB, somente permite a interferência nos espaços territoriais especialmente protegidos através de lei, mas nunca de medida provisória.
A necessidade de autorização do conselho municipal, com anuência prévia do órgão estadual, quando a área de preservação estiver na zona urbana do município, nem sempre se reveste da eficiência protetora necessária, já que muitas vezes o órgão é comprometido, por questões políticas, com o administrador.
5. Lei 10.257/01 – Estatuto da Cidade.
5.1. Aspectos Gerais
A Lei 20.257, de 10 de julho de 2001, é fruto da necessidade de se normatizar no ordenamento jurídico nacional os artigos 182 e 183 da CRFB. Visa, nos termos do parágrafo único do artigo 1.º, estabelecer “normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”. O art. 2.º expõe que a “política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana”, em consonância com o disposto no art.182 da CRFB.
Como se observa, o foco principal da norma é cuidar do bem estar coletivo dos habitantes da cidade e do equilíbrio ambiental necessário à sua sobrevivência digna e segura, constituindo essas diretrizes na função social da cidade. Para o cumprimento desse objetivo, explicita os princípios que deverão ser respeitados, e dos quais podem ser destacados, por referência direta à preservação ambiental, os seguintes:
a) garantia de cidades sustentáveis, visando a sadia qualidade de vida das presente e futuras gerações (inciso I);
b) o planejamento urbano voltado a evitar e corrigir efeitos negativos do crescimento sobre o meio ambiente (inciso IV);
c) ordenação e controle do uso do solo para que seja evitada a poluição e a degradação ambiental (inciso VI, alínea g);
d) adoção de padrões de produção e consumo compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental (inciso VIII);
e) o cuidado com o meio ambiente natural e construído e com o patrimônio paisagístico (inciso XII);
f) audiências públicas quando da implantação de empreendimentos potencialmente perniciosos ao meio ambiente (inciso XIII);
g) a regularização de áreas ocupadas por população de baixa renda, respeitando-se as normas ambientais (inciso XIV).
Vale a pena apontar aqui algumas novas figuras jurídicas que se sobressaem no texto legal em razão de sua importância à busca de se preservar o ambiente natural. São instrumentos legais com repercussão ambiental imediata :
a) Direito de preempção
Definido no art. 25 da Lei, que concede ao Poder Público municipal “preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares”, desde que lei municipal, baseada no plano diretor, delimite as áreas em que deverá incidir o direito de preempção e fixe prazo de vigência por período nunca superior a cinco anos, podendo ser renovado após um ano da cessação do prazo inicial. É esse direito, basicamente, uma preferência legal que se concede ao município para adquirir uma determinada área em certo espaço de tempo e com determinação do objetivo que autoriza o exercício da preferência. A preferência será exercida nos moldes previstos no art. 27 e seus §§.
Esse direito poderá ser exercido pelo Poder Público sempre que necessitar de áreas para, dentre outros itens elencados no art. 26, “criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes” (inciso VI) e “criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental” (inciso VII).
b) Transferência do Direito de Construir
Nos termos do art. 35, lei municipal baseada no plano diretor poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a transferir ou a alienar o direito de construir, previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, para “preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural”.
c) Estudo de impacto de vizinhança
Criado pelo art. 36 da Lei, o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) é uma inovação jurídica de extrema importância. Como nos itens anteriores, o EIV deverá estar previsto em lei municipal, e tem por finalidade “contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades” (art. 37). Deverá observar, no mínimo, análise “das seguintes questões: I - adensamento populacional; II - equipamentos urbanos e comunitários; III - uso e ocupação do solo; IV - valorização imobiliária; V - geração de tráfego e demanda por transporte público; VI - ventilação e iluminação; VII - paisagem urbana e patrimônio natural e cultural”.
O “EIV, conforme se pode facilmente verificar, é uma evolução do Estudo de Impacto Ambiental – sendo ambos espécies de Avaliação de Impacto Ambiental, AIA – previsto na Constituição para todas as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. O EIV nada mais é do que um EIA para áreas urbanas”.
5.2. Ordem urbanística
O Estatuto da Cidade moldou a expressão “ordem urbanística”, figura jurídica que passou a integrar o conjunto dos valores ou bens a serem defendidos pela ação civil pública (art. 1.º da Lei 7.347/85, com redação dada pelo art. 53 da Lei 10.257/01). A expressão não foi definida explicitamente. Parece ser “razoável buscar no § 1.º do art. 1.º da Lei 10.257/2001 uma orientação para estabelecer seu conceito. Ordem urbanística é o conjunto de normas de ordem pública e de interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança, do equilíbrio ambiental e do bem-estar dos cidadãos”.
Entende ele que a “ordem urbanística há de possibilitar uma nova cidade, em que haja alegria de se orar e trabalhar, de se fruir o lazer nos equipamentos comunitários e de se contemplar a paisagem urbana”. Tanto os grupos sociais como o Ministério Público poderão socorrer-se da ação cautelar para instaurar ou restaurar a ordem urbanística, como lhes faculta o art. 54 da Lei 10.257/2001, que deu nova redação ao art. 4.º da Lei 7.347/85.
5. 3. Plano Diretor
Previsto no art. 182, § 1.º, da Constituição da República, o Plano Diretor, nos moldes do art. 40 da Lei 10.257, Estatuto da Cidade, “é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana” e deverá ser criado por lei municipal. Nos moldes da lei, “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei” (art. 39). Ou seja, a função social da cidade é o resultado do atendimento das diretrizes expressas no plano diretor.
O plano diretor é o cerne, a alma, o documento básico da política de desenvolvimento urbano que deverá ser implementada no âmbito do município (art. 40). Apesar de previsto no art. 4.º, ao lado de outros instrumentos dessa política (inciso III, alínea a), o plano diretor merece posição destacada por concentrar em seu bojo o instrumento de realização da função social da cidade, conforme previsão constitucional. O plano diretor será estabelecido por lei, que deverá ser revista a cada dez anos, depois de ser elaborado por processo que envolva a participação popular através de audiências públicas, debates, publicidade etc (§§ do art. 40).
Conceituação de plano diretor: “um conjunto de normas obrigatórias, elaborado por lei municipal específica, integrando o processo de planejamento municipal, que regula as atividades e os empreendimentos do próprio Poder Público Municipal e das pessoas físicas ou jurídicas, de Direito Privado ou Público, a serem levados a efeito no território municipal”
Nos moldes do art. 41, o plano diretor é obrigatório para cidades:
“I - com mais de vinte mil habitantes;
II - integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III - onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal;
IV - integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V - inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional”.
Importante lembrar que a lei também prevê que as cidades que se enquadram em um dos requisitos dos incisos I e II, acima, deverão, caso não tenham plano diretor aprovado, elaborá-lo no prazo de cinco anos a partir da vigência da lei (art. 50). Como a maioria das cidades do país com população superior a vinte mil habitantes, ou integrantes de regiões metropolitanos e aglomerações urbanas, não dispõe de plano diretor, deverá observar o prazo para sua aprovação até 9 de outubro de 2006, já que a lei 10.257 entrou em vigor em 10 de outubro de 2001.
5.4. Gestão Democrática da Cidade
No art. 43 do texto legal, instituiu-se como regra da política de desenvolvimento urbano a gestão democrática da cidade, relacionando-se, como instrumento direto da gestão democrática,
I - órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;
II - debates, audiências e consultas públicas;
III - conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;

IV - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Estabeleceu, ainda, a lei, através do art. 4.º, inciso III, alínea “f”, a gestão orçamentária participativa que, nos moldes do art. 44, no âmbito municipal, “incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal”.
Por fim, o legislador, estatui, pelo art. 45, que “os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania”.
O que se vê de todo esse processo é uma indiscutível postura do legislador de permitir ao cidadão interferência direta na gestão administrativa das áreas urbanas, como seqüência evolutiva de um sistema que vem se firmando cada vez mais na gestão pública moderna, o da gestão compartilhada.

Resumo: Regime Jurídico das Áreas Protegidas

1. Espaços Ambientais
“Toda e qualquer delimitação geográfica, toda e qualquer porção do território nacional, estabelecida com o objetivo de proteção ambiental, integral ou não, e, assim, submetida a um regime especialmente protecionista” (DA SILVA). Esse conceito engloba: a) Espaços Territoriais Especialmente Protegidos e b) o Zoneamento Ambiental.
1.1. Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC
A Lei 9985, de julho de 2000 instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Cria uma confusão interpretativa, que ainda não encontrou acordo entre legisladores e doutrinadores, quando dá tratamento genérico ao termo UC.
No art. 3o está apontada a constituição do SNUC: “O Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC é constituído pelo conjunto das unidades de conservação federais, estaduais e municipais”. O art. 4. aponta os objetivos do SNUC, em XIII incisos e o art. 5., as diretrizes do sistema.
Segundo o art. 6o, o SNUC será gerido: I – Órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA – implantar o Sistema; II - Órgão central: o Ministério do Meio Ambiente - coordenar o Sistema; e III - Órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, os órgãos estaduais e municipais - implementar o SNUC, subsidiar as propostas de criação e administrar as unidades de conservação federais, estaduais e municipais, nas respectivas esferas de atuação.
Além deles, podem integrar o SNUC, excepcionalmente e a critério do CONAMA, unidades de conservação estaduais e municipais concebidas para atender a peculiaridades regionais ou locais e que não possam ser satisfatoriamente atendidos por nenhuma categoria prevista nesta Lei.
1.2. Espaço Territorial Especialmente Protegido
A criação pelo poder público federal, estadual ou municipal de espaços territoriais especialmente protegidos é instrumento da PNMA desde 1989 (conforme art. 9., VI, da Lei 6938/81, com a redação que lhe foi dada pela Lei 7804, de julho de 89, adequada ao novo ordenamento constitucional).
A CRFB determina que o Poder Público defina, em todos os entes federados, “espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos” (art. 225, par. 1., III).
São áreas dotadas de atributos ambientais que requeiram um regime jurídico legal de restrição ao uso, utilização sustentada, proteção e preservação. Há dificuldades legislativas de se distinguir o espaço especialmente protegido das Unidades de Conservação. Aceita-se como melhor receita a de identificar a Unidade de Conservação uma área que é assim legalmente declarada, já que não existe clara identificação legal ou doutrinária a respeito.
Mas a doutrina tem distinguido os espaços especialmente protegidos em:
I- Unidades de Conservação;
II- Espaços Protegidos não Incluídos no SNUC;
III- Espaços de Manejo Sustentável;
IV- Zoneamento Ambiental (este é um instrumento de proteção daqueles e não um espaço autônomo).
1.2.1. Unidades de Conservação
Conceito: Art. 2o da Lei 9.985/00 – “Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I - unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”.
Extrai-se que: (a) – é um espaço territorial com todos os seus atributos; (b) – que tenha características naturais relevantes; (c) – instituído através de norma legal com objetivo de sua conservação; (d) – tenha um limite definido na lei; (e) – tenha regime especial de proteção e administração.
O objetivo é o que consta da lei: “conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”.
A Unidade de Conservação, em razão da intensidade da proteção legal pode ser: I- Unidade de Proteção Integral; II- Unidade de Uso Sustentável (art. 7.).
I- Unidade de Proteção Integral
Seu objetivo básico é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com as exceções previstas na Lei (par. 1.).
§ 2o O objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais. São elas:
I - Estação Ecológica;
II - Reserva Biológica;
III - Parque Nacional;
IV - Monumento Natural;
V - Refúgio de Vida Silvestre.
Estação Ecológica
É um espaço especialmente protegido, criado nos termos da Lei 6902/81, art. 2. pela União, Estados e Municípios (decreto presidencial, governamental ou do prefeito municipal), em terras de seu domínio, com definição, no ato criador, os limites geográficos e o órgão administrador. Não pode ser criada em áreas particulares. Nesse caso, faz-se a desapropriação.
Na forma da Lei 6902/81, são áreas representativas de ecossistemas brasileiros destinadas à realização de pesquisas básicas e aplicadas de Ecologia, à proteção do ambiente natural e ao desenvolvimento da educação preservacionista. Sua função principal é preservar o conjunto dos seres vivos daquela área. Pelo menos 90% da área serão destinados em caráter permanente à preservação integral da biota. O restante pode ser destinado a pesquisas ecológicas, com a condição de que exista plano de zoneamento aprovado (Lei 9202/81, art. 1., párs. 1. e 2.). Mesmo para pesquisas científicas, se houver grande impacto sobre os ecossistemas, a área pesquisada não poderá ultrapassar a 3% da estação, limitada a 1.500 ha (art. 4., VI, da Lei 9985/00).
Lei 9985/00: “Art. 9o A Estação Ecológica tem como objetivo a preservação da natureza e a realização de pesquisas científicas.
§ 1o A Estação Ecológica é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
§ 2o É proibida a visitação pública, exceto quando com objetivo educacional, de acordo com o que dispuser o Plano de Manejo da unidade ou regulamento específico.
§ 3o A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.
§ 4o Na Estação Ecológica só podem ser permitidas alterações dos ecossistemas no caso de:
I - medidas que visem a restauração de ecossistemas modificados;
II - manejo de espécies com o fim de preservar a diversidade biológica;
III - coleta de componentes dos ecossistemas com finalidades científicas;
IV - pesquisas científicas cujo impacto sobre o ambiente seja maior do que aquele causado pela simples observação ou pela coleta controlada de componentes dos ecossistemas, em uma área correspondente a no máximo três por cento da extensão total da unidade e até o limite de um mil e quinhentos hectares.”
Reserva Biológica
Lei 9985/00: “Art. 10. A Reserva Biológica tem como objetivo a preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou modificações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos ecológicos naturais.
§ 1o A Reserva Biológica é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
§ 2o É proibida a visitação pública, exceto aquela com objetivo educacional, de acordo com regulamento específico.
§ 3o A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento”.
Parque Nacional
Lei 9985/00: “Art. 11. O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico.
§ 1o O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
§ 2o A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração, e àquelas previstas em regulamento.
§ 3o A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.
§ 4o As unidades dessa categoria, quando criadas pelo Estado ou Município, serão denominadas, respectivamente, Parque Estadual e Parque Natural Municipal.
Monumentos Naturais
Lei 9985/00: Art. 12. O Monumento Natural tem como objetivo básico preservar sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica.
§ 1o O Monumento Natural pode ser constituído por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários.
§ 2o Havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades privadas ou não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo órgão responsável pela administração da unidade para a coexistência do Monumento Natural com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada, de acordo com o que dispõe a lei.
§ 3o A visitação pública está sujeita às condições e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração e àquelas previstas em regulamento.
Refúgio da Vida Silvestre
Lei 9985/00: Art. 13. O Refúgio de Vida Silvestre tem como objetivo proteger ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória.
§ 1o O Refúgio de Vida Silvestre pode ser constituído por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários.
§ 2o Havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades privadas ou não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo órgão responsável pela administração da unidade para a coexistência do Refúgio de Vida Silvestre com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada, de acordo com o que dispõe a lei.
§ 3o A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração, e àquelas previstas em regulamento.
§ 4o A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.
II- Unidade de Uso Sustentável
Lei 9985/00: Art. 7., parág. 2: O objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais
Art. 14. Constituem o Grupo das Unidades de Uso Sustentável as seguintes categorias de unidade de conservação:
I - Área de Proteção Ambiental;
II - Área de Relevante Interesse Ecológico;
III - Floresta Nacional;
IV - Reserva Extrativista;
V - Reserva de Fauna;
VI – Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e
VII - Reserva Particular do Patrimônio Natural.
Áreas de Proteção Ambiental (APAS)
Lei 6902/81: Art . 8º - O Poder Executivo, quando houver relevante interesse público, poderá declarar determinadas áreas do Território Nacional como de interesse para a proteção ambiental, a fim de assegurar o bem-estar das populações humanas e conservar ou melhorar as condições ecológicas locais.
Art . 9º - Em cada Área de Proteção Ambiental, dentro dos princípios constitucionais que regem o exercício do direito de propriedade, o Poder Executivo estabelecerá normas, limitando ou proibindo:
a) a implantação e o funcionamento de indústrias potencialmente poluidoras, capazes de afetar mananciais de água;
b) a realização de obras de terraplenagem e a abertura de canais, quando essas iniciativas importarem em sensível alteração das condições ecológicas locais;
c) o exercício de atividades capazes de provocar uma acelerada erosão das terras e/ou um acentuado assoreamento das coleções hídricas;
d) o exercício de atividades que ameacem extinguir na área protegida as espécies raras da biota regional.
§ 1º - A Secretaria Especial do Meio Ambiente, ou órgão equivalente no âmbito estadual, em conjunto ou isoladamente, ou mediante convênio com outras entidades, fiscalizará e supervisionará as Áreas de Proteção Ambiental.
Lei 9985/00: Art. 15. A Área de Proteção Ambiental é uma área em geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.
§ 1o A Área de Proteção Ambiental é constituída por terras públicas ou privadas.
§ 2o Respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma Área de Proteção Ambiental.
§ 3o As condições para a realização de pesquisa científica e visitação pública nas áreas sob domínio público serão estabelecidas pelo órgão gestor da unidade.
§ 4o Nas áreas sob propriedade privada, cabe ao proprietário estabelecer as condições para pesquisa e visitação pelo público, observadas as exigências e restrições legais.
§ 5o A Área de Proteção Ambiental disporá de um Conselho presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes dos órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e da população residente, conforme se dispuser no regulamento desta Lei.
Área de Relevante Interesse Ecológico – ARIE
Lei 6938/81: art. 9.º: São Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
Lei 9985/2000: Art. 16. A Área de Relevante Interesse Ecológico é uma área em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo com os objetivos de conservação da natureza.
§ 1o A Área de Relevante Interesse Ecológico é constituída por terras públicas ou privadas.
§ 2o Respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma Área de Relevante Interesse Ecológico.
As ARIES se justificam por ter características naturais extraordinárias ou abrigar exemplares raros da biota regional, sendo preferencialmente declaradas aquelas que, além disso, tenham área inferior a 5.000 ha com pequena ou nenhuma ocupação humana.
Floresta Nacional
Lei 9935/2000: Art. 17. A Floresta Nacional é uma área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas.
§ 1o A Floresta Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.
§ 2o Nas Florestas Nacionais é admitida a permanência de populações tradicionais que a habitam quando de sua criação, em conformidade com o disposto em regulamento e no Plano de Manejo da unidade.
§ 3o A visitação pública é permitida, condicionada às normas estabelecidas para o manejo da unidade pelo órgão responsável por sua administração.
§ 4o A pesquisa é permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela administração da unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e àquelas previstas em regulamento.
§ 5o A Floresta Nacional disporá de um Conselho Consultivo, presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e, quando for o caso, das populações tradicionais residentes.
§ 6o A unidade desta categoria, quando criada pelo Estado ou Município, será denominada, respectivamente, Floresta Estadual e Floresta Municipal.
Reserva Extrativista
Lei 9985/2000: Art. 18. A Reserva Extrativista é uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade.
§ 1o A Reserva Extrativista é de domínio público, com uso concedido às populações extrativistas tradicionais conforme o disposto no art. 23 desta Lei e em regulamentação específica, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
§ 2o A Reserva Extrativista será gerida por um Conselho Deliberativo, presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e das populações tradicionais residentes na área, conforme se dispuser em regulamento e no ato de criação da unidade.
§ 3o A visitação pública é permitida, desde que compatível com os interesses locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da área.
§ 4o A pesquisa científica é permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela administração da unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e às normas previstas em regulamento.
§ 5o O Plano de Manejo da unidade será aprovado pelo seu Conselho Deliberativo.
§ 6o São proibidas a exploração de recursos minerais e a caça amadorística ou profissional.
§ 7o A exploração comercial de recursos madeireiros só será admitida em bases sustentáveis e em situações especiais e complementares às demais atividades desenvolvidas na Reserva Extrativista, conforme o disposto em regulamento e no Plano de Manejo da unidade.
Reserva de Fauna
Lei 9985/2000: Art. 19. A Reserva de Fauna é uma área natural com populações animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias, adequadas para estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico sustentável de recursos faunísticos.
§ 1o A Reserva de Fauna é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.
§ 2o A visitação pública pode ser permitida, desde que compatível com o manejo da unidade e de acordo com as normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração.
§ 3o É proibido o exercício da caça amadorística ou profissional.
§ 4o A comercialização dos produtos e subprodutos resultantes das pesquisas obedecerá ao disposto nas leis sobre fauna e regulamentos.
Reserva de Desenvolvimento Sustentável
Lei 9985/2000: Art. 20. A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é uma área natural que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições ecológicas locais e que desempenham um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica.
§ 1o A Reserva de Desenvolvimento Sustentável tem como objetivo básico preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar as condições e os meios necessários para a reprodução e a melhoria dos modos e da qualidade de vida e exploração dos recursos naturais das populações tradicionais, bem como valorizar, conservar e aperfeiçoar o conhecimento e as técnicas de manejo do ambiente, desenvolvido por estas populações.
§ 2o A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é de domínio público, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser, quando necessário, desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
§ 3o O uso das áreas ocupadas pelas populações tradicionais será regulado de acordo com o disposto no art. 23 desta Lei e em regulamentação específica.
§ 4o A Reserva de Desenvolvimento Sustentável será gerida por um Conselho Deliberativo, presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e das populações tradicionais residentes na área, conforme se dispuser em regulamento e no ato de criação da unidade.
§ 5o As atividades desenvolvidas na Reserva de Desenvolvimento Sustentável obedecerão às seguintes condições:
I - é permitida e incentivada a visitação pública, desde que compatível com os interesses locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da área;
II - é permitida e incentivada a pesquisa científica voltada à conservação da natureza, à melhor relação das populações residentes com seu meio e à educação ambiental, sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela administração da unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e às normas previstas em regulamento;
III - deve ser sempre considerado o equilíbrio dinâmico entre o tamanho da população e a conservação; e
IV - é admitida a exploração de componentes dos ecossistemas naturais em regime de manejo sustentável e a substituição da cobertura vegetal por espécies cultiváveis, desde que sujeitas ao zoneamento, às limitações legais e ao Plano de Manejo da área.
§ 6o O Plano de Manejo da Reserva de Desenvolvimento Sustentável definirá as zonas de proteção integral, de uso sustentável e de amortecimento e corredores ecológicos, e será aprovado pelo Conselho Deliberativo da unidade.
Reserva Particular do Patrimônio Natural – RPPN
Lei 9985/2000: Art. 21. A Reserva Particular do Patrimônio Natural é uma área privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica.
§ 1o O gravame de que trata este artigo constará de termo de compromisso assinado perante o órgão ambiental, que verificará a existência de interesse público, e será averbado à margem da inscrição no Registro Público de Imóveis.
§ 2o Só poderá ser permitida, na Reserva Particular do Patrimônio Natural, conforme se dispuser em regulamento:
I - a pesquisa científica;
II - a visitação com objetivos turísticos, recreativos e educacionais;
§ 3o Os órgãos integrantes do SNUC, sempre que possível e oportuno, prestarão orientação técnica e científica ao proprietário de Reserva Particular do Patrimônio Natural para a elaboração de um Plano de Manejo ou de Proteção e de Gestão da unidade.
Reservas da Biosfera
Lei 9985/2000: Art. 41. A Reserva da Biosfera é um modelo, adotado internacionalmente, de gestão integrada, participativa e sustentável dos recursos naturais, com os objetivos básicos de preservação da diversidade biológica, o desenvolvimento de atividades de pesquisa, o monitoramento ambiental, a educação ambiental, o desenvolvimento sustentável e a melhoria da qualidade de vida das populações.
§ 1o A Reserva da Biosfera é constituída por:
I - uma ou várias áreas-núcleo, destinadas à proteção integral da natureza;
II - uma ou várias zonas de amortecimento, onde só são admitidas atividades que não resultem em dano para as áreas-núcleo; e
III - uma ou várias zonas de transição, sem limites rígidos, onde o processo de ocupação e o manejo dos recursos naturais são planejados e conduzidos de modo participativo e em bases sustentáveis.
§ 2o A Reserva da Biosfera é constituída por áreas de domínio público ou privado.
§ 3o A Reserva da Biosfera pode ser integrada por unidades de conservação já criadas pelo Poder Público, respeitadas as normas legais que disciplinam o manejo de cada categoria específica.
§ 4o A Reserva da Biosfera é gerida por um Conselho Deliberativo, formado por representantes de instituições públicas, de organizações da sociedade civil e da população residente, conforme se dispuser em regulamento e no ato de constituição da unidade.
§ 5o A Reserva da Biosfera é reconhecida pelo Programa Intergovernamental "O Homem e a Biosfera – MAB", estabelecido pela Unesco, organização da qual o Brasil é membro.
Criação, implantação e gestão das Unidades de Conservação
Lei 9985/2000: Art. 22. As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público.
§ 5o As unidades de conservação do grupo de Uso Sustentável podem ser transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de Proteção Integral, por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2o deste artigo.
§ 6o A ampliação dos limites de uma unidade de conservação, sem modificação dos seus limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, pode ser feita por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2o deste artigo.
§ 7o A desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só pode ser feita mediante lei específica.
Art. 27. As unidades de conservação devem dispor de um Plano de Manejo.

Resumo: Educação Ambiental
Lei 6938, de agosto de 1981, art. 2.º, X:
Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente.

Previsão Constitucional
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
Resumo da previsão Constitucional
Ações: I- educação ambiental
II- conscientização pública
Onde: e todos os níveis de ensino
Objetivo: preservação do meio ambiente
Responsável: Poder Público
Lei 9394, de dezembro de 1996 - Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional:
Art. 27. Os conteúdos curriculares da educação básica observarão, ainda, as seguintes diretrizes:
I - a difusão de valores fundamentais ao interesse social, aos direitos e deveres dos cidadãos, de respeito ao bem comum e à ordem democrática;
Art. 32. O ensino fundamental, com duração mínima de oito anos, obrigatório e gratuito na escola pública a partir dos seis anos, terá por objetivo a formação básica do cidadão mediante:
II - a compreensão do ambiente natural e social, do sistema político, da tecnologia, das artes e dos valores em que se fundamenta a sociedade;
Lei 9795 de abril de 99- Dispõe sobre a educação ambiental, institui a Política Nacional de Educação Ambiental.
Definição
Art. 1o Entendem-se por educação ambiental os processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio ambiente (*), bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade.
[*] Não há destaque no original. Visa a conservação, não se falando em preservação.
Art. 2o A educação ambiental é um componente essencial e permanente da educação nacional, devendo estar presente, de forma articulada, em todos os níveis e modalidades do processo educativo, em caráter formal e não-formal.
Responsabilidade e plano de ação
Art. 3o Como parte do processo educativo mais amplo, todos têm direito à educação ambiental, incumbindo:
I - ao Poder Público, nos termos dos arts. 205 e 225 da Constituição Federal, definir políticas públicas que incorporem a dimensão ambiental, promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e o engajamento da sociedade na conservação, recuperação e melhoria do meio ambiente;
II - às instituições educativas, promover a educação ambiental de maneira integrada aos programas educacionais que desenvolvem;
III - aos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - Sisnama, promover ações de educação ambiental integradas aos programas de conservação, recuperação e melhoria do meio ambiente;
IV - aos meios de comunicação de massa, colaborar de maneira ativa e permanente na disseminação de informações e práticas educativas sobre meio ambiente e incorporar a dimensão ambiental em sua programação;
V - às empresas, entidades de classe, instituições públicas e privadas, promover programas destinados à capacitação dos trabalhadores, visando à melhoria e ao controle efetivo sobre o ambiente de trabalho, bem como sobre as repercussões do processo produtivo no meio ambiente;
VI - à sociedade como um todo, manter atenção permanente à formação de valores, atitudes e habilidades que propiciem a atuação individual e coletiva voltada para a prevenção, a identificação e a solução de problemas ambientais. [??]
Princípios:
Art. 4o São princípios básicos da educação ambiental:
I - o enfoque humanista, holístico, democrático e participativo;
II - a concepção do meio ambiente em sua totalidade, considerando a interdependência entre o meio natural, o sócio-econômico e o cultural, sob o enfoque da sustentabilidade;
III - o pluralismo de idéias e concepções pedagógicas, na perspectiva da inter, multi e transdisciplinaridade;
IV - a vinculação entre a ética, a educação, o trabalho e as práticas sociais;
V - a garantia de continuidade e permanência do processo educativo;
VI - a permanente avaliação crítica do processo educativo;
VII - a abordagem articulada das questões ambientais locais, regionais, nacionais e globais;
VIII - o reconhecimento e o respeito à pluralidade e à diversidade individual e cultural.
Objetivos
Art. 5o São objetivos fundamentais da educação ambiental:
I - o desenvolvimento de uma compreensão integrada do meio ambiente em suas múltiplas e complexas relações, envolvendo aspectos ecológicos, psicológicos, legais, políticos, sociais, econômicos, científicos, culturais e éticos;
II - a garantia de democratização das informações ambientais;
III - o estímulo e o fortalecimento de uma consciência crítica sobre a problemática ambiental e social;
IV - o incentivo à participação individual e coletiva, permanente e responsável, na preservação do equilíbrio do meio ambiente, entendendo-se a defesa da qualidade ambiental como um valor inseparável do exercício da cidadania;
V - o estímulo à cooperação entre as diversas regiões do País, em níveis micro e macrorregionais, com vistas à construção de uma sociedade ambientalmente equilibrada, fundada nos princípios da liberdade, igualdade, solidariedade, democracia, justiça social, responsabilidade e sustentabilidade;
VI - o fomento e o fortalecimento da integração com a ciência e a tecnologia;
VII - o fortalecimento da cidadania, autodeterminação dos povos e solidariedade como fundamentos para o futuro da humanidade.
Política Nacional de Educação Ambiental e Sistema Nacional de Educação Ambiental
Art. 6o É instituída a Política Nacional de Educação Ambiental.
Art. 7o A Política Nacional de Educação Ambiental envolve em sua esfera de ação, além dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - Sisnama, instituições educacionais públicas e privadas dos sistemas de ensino, os órgãos públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e organizações não-governamentais com atuação em educação ambiental.
Ações
Art. 8o As atividades vinculadas à Política Nacional de Educação Ambiental devem ser desenvolvidas na educação em geral e na educação escolar, por meio das seguintes linhas de atuação inter-relacionadas:
I - capacitação de recursos humanos;
II - desenvolvimento de estudos, pesquisas e experimentações;
III - produção e divulgação de material educativo;
IV - acompanhamento e avaliação.
Educação Ambiental no Ensino Formal
Art. 9o Entende-se por educação ambiental na educação escolar a desenvolvida no âmbito dos currículos das instituições de ensino públicas e privadas, englobando:
I - educação básica:
a) educação infantil;
b) ensino fundamental e
c) ensino médio;
II - educação superior;
III - educação especial;
IV - educação profissional;
V - educação de jovens e adultos.
Art. 10. A educação ambiental será desenvolvida como uma prática educativa integrada, contínua e permanente em todos os níveis e modalidades do ensino formal.
§ 1o A educação ambiental não deve ser implantada como disciplina específica no currículo de ensino.
§ 2o Nos cursos de pós-graduação, extensão e nas áreas voltadas ao aspecto metodológico da educação ambiental, quando se fizer necessário, é facultada a criação de disciplina específica.
§ 3o Nos cursos de formação e especialização técnico-profissional, em todos os níveis, deve ser incorporado conteúdo que trate da ética ambiental das atividades profissionais a serem desenvolvidas.
Art. 11. A dimensão ambiental deve constar dos currículos de formação de professores, em todos os níveis e em todas as disciplinas.
Parágrafo único. Os professores em atividade devem receber formação complementar em suas áreas de atuação, com o propósito de atender adequadamente ao cumprimento dos princípios e objetivos da Política Nacional de Educação Ambiental.
Art. 12. A autorização e supervisão do funcionamento de instituições de ensino e de seus cursos, nas redes pública e privada, observarão o cumprimento do disposto nos arts. 10 e 11 desta Lei.
....
Educação Ambiental Não-Formal
Art. 13. Entendem-se por educação ambiental não-formal as ações e práticas educativas voltadas à sensibilização da coletividade sobre as questões ambientais e à sua organização e participação na defesa da qualidade do meio ambiente.
Parágrafo único. O Poder Público, em níveis federal, estadual e municipal, incentivará:
I - a difusão, por intermédio dos meios de comunicação de massa, em espaços nobres, de programas e campanhas educativas, e de informações acerca de temas relacionados ao meio ambiente;
II - a ampla participação da escola, da universidade e de organizações não-governamentais na formulação e execução de programas e atividades vinculadas à educação ambiental não-formal;
III - a participação de empresas públicas e privadas no desenvolvimento de programas de educação ambiental em parceria com a escola, a universidade e as organizações não-governamentais;
IV - a sensibilização da sociedade para a importância das unidades de conservação;
V - a sensibilização ambiental das populações tradicionais ligadas às unidades de conservação;
VI - a sensibilização ambiental dos agricultores;
VII - o ecoturismo.
Coordenação
Art. 14. A coordenação da Política Nacional de Educação Ambiental ficará a cargo de um órgão gestor, na forma definida pela regulamentação desta Lei.
Art. 15. São atribuições do órgão gestor:
I - definição de diretrizes para implementação em âmbito nacional;
II - articulação, coordenação e supervisão de planos, programas e projetos na área de educação ambiental, em âmbito nacional;
III - participação na negociação de financiamentos a planos, programas e projetos na área de educação ambiental.
Estados e Municípios
Art. 16. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, na esfera de sua competência e nas áreas de sua jurisdição, definirão diretrizes, normas e critérios para a educação ambiental, respeitados os princípios e objetivos da Política Nacional de Educação Ambiental
Regulamentação
Art. 20. O Poder Executivo regulamentará esta Lei no prazo de noventa dias de sua publicação, ouvidos o Conselho Nacional de Meio Ambiente e o Conselho Nacional de Educação.

Agenda 21 e Desenvolvimento Sustentável

O esboço das ações que deverão nortear os rumos do ambientalismo neste século foi traçado no tratado internacional conhecido como Agenda 21 Global, donde resultou um documento de quase 400 páginas, lavrado em 40 capítulos que tanto expõem a nu as mazelas da civilização moderna, como pretende indicar as medidas corretivas. A filosofia básica de tão importante documento se concentra em uma idéia: desenvolvimento sustentável. Pela primeira vez expôs-se a um confronto pacífico o meio ambiente e o desenvolvimento. Reconheceu-se que o desenvolvimento praticado até agora é prejudicial ao ambiente, sobre cujas riquezas é calcado, e perigoso para a existência da espécie.
O documento reclama a participação de todos os habitantes do planeta e conclama as nações para um esforço global, prático e eficaz, no sentido de permitir a continuidade do desenvolvimento mas em padrões que não impeçam o meio ambiente de prover as comunidades vivas, especialmente a espécie humana, de condições suficientes para a perpetuação da espécie.
A implementação das ações indicadas, todavia, há de ser individualizada a cada nação e, dentro dele, a cada uma de suas regiões específicas, com a celebração local das Agendas 21 nacional e regionais, estas tantas quantas forem necessárias e úteis, em todos os níveis políticos-administrativos e em núcleos organizados de iniciativa pública ou privada. Para a proliferação dessa idéia, através da instituição das agendas 21 domésticas, os países deverão consolidar um novo direito ambiental.
Podemos nos questionar: seria o século XXI aquele destinado à formação e consolidação dos direitos ambientais? A conquista dos direitos civis, políticos e sociais está associada a momentos diferentes da história; assim, a formação dos direitos civis está associada ao século XVIII, os direitos políticos, ao XIX e os direitos sociais ao século XX. No campo das relações de poder e da polí